河北省人民代表大会常务委员会关于加强环境保护工作的决定
河北省人大常委会
河北省人民代表大会常务委员会关于加强环境保护工作的决定
河北省人民代表大会常务委员会
河北省第八届人民代表大会常务委员会第23次会议，听取和审议了省人民政府关于环境保护工作情况的报告。会议认为，我省各级人民政府为保护生态环境、改善环境质量做了大量工作，解决了一批群众反映强烈的热点、难点问题，在一定程度上缓解了我省环境污染恶化的趋势。但
必须清醒地看到，以城市为中心的环境污染还在发展，并向农村蔓延，生态破坏的范围仍在扩大，环境保护的形势依然严峻。为进一步加强环境保护工作，会议决定：
一、加强宣传教育，提高全省人民的环境意识和环境保护法制观念。各级人民政府要把环境保护法律、法规作为“三五”普法教育的重要内容，进一步增强广大干部、群众的环保意识和法制观念。教育的重点要面向各级、各部门、各企业、事业单位的领导。各级各类干部学校和大、中
、小学校要开设环保课程。文化、新闻、出版、广播、电视等部门应当将环境保护列入年度宣传计划，及时报道和表彰环境保护工作中的先进典型，公开揭露严重污染、破坏生态环境的违法行为，发挥新闻舆论的导向和监督作用。
二、加强环境法制建设，依法保护环境。要加快环境保护立法步伐，抓紧制定环境保护亟需的地方法规。省会城市和国务院批准的较大城市、自治县人民代表大会及其常务委员会要根据法律、法规的规定结合本地的实际情况，制定针对性强、易于操作的法规；其他市、县人民代表大会
及其常务委员会也要就环境保护工作中的重要问题及时做出决议或决定。各级人民代表大会及其常务委员会要依法监督和支持人民政府加大执法力度，扭转执法不力的状况。各级人民代表大会常务委员会每年要进行一次环境保护执法检查，对检查中发现的重大违反法律、法规的问题，采取
有效的监督措施予以纠正；每年都要听取一次人民政府环境保护工作报告，提出改进意见和建议，并监督落实。人民代表大会根据需要可安排听取人民政府的环境保护专题报告，充分发挥人大代表的监督作用。各级人民代表大会及其常务委员会在开展评议活动时，要把环境保护工作作为评
议内容之一，要把人大的监督和群众的监督结合起来，鼓励公众参与环境保护工作，检举、揭发各种违反环境保护法律、法规的行为。
三、加强综合决策，促进环境与经济、社会协调发展。各级人民政府及其有关部门在制定国民经济和社会发展计划时，一定要坚持环境与发展综合决策，充分考虑环境和资源的承受能力。计划中要有环境保护目标和措施，要有环境保护项目和资金。各级人民代表大会及其常务委员会对
环境保护项目和资金的执行情况，要加强检查监督，确保落实。新建项目要严格执行“环境影响评价”和环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的制度，凡违反规定的，要追究有关单位和人员的责任。在制定实施产业政策时，要合理调整工业产业产品结构，限期淘汰污染
重、消耗高、效益差的工艺和设备。不准新建国家明令禁止的污染严重的项目；原有的要限期治理；治理无望的，一律关停或转产。
四、切实增加环境保护资金投入。我省对环境保护的资金投入要在“九五”期间达到或超过全国平均水平。各级人民政府要采取措施，确保下列投资的到位：一是有污染的新建项目基建投资中用于环境保护的比例由目前的4－5％提高到7％以上；二是有污染的企业技改资金7％用于
环境保护；三是城市建设投资中用于环境基础设施建设的比例由目前的25－30％提高到40％。各级财政每年都要拿出适当资金用于环境与资源保护。要继续加大通过环境保护绿色通道引进外资的力度。
五、强化责任，充分发挥各职能部门的作用。各级人民政府要把环境保护方面的法律、法规规定的职责分解到各有关部门，并承担相应的责任。各经济综合部门在制定国民经济和社会发展计划时，应充分考虑环境保护的需要，制定有利于环境和资源保护的措施。各资源管理部门要注意
开发、节约和保护相结合，科学、高效地利用自然资源。各工业、乡镇企业管理部门应认真坚持“预防为主、防治结合”的方针，限期治理污染严重的企业，积极推行清洁生产工艺，采取有效措施控制污染物的排放浓度和总量，减少环境污染。禁止污染严重的产品向我省转嫁或转嫁他人。
公安、交通、商贸、城建、卫生、农业、畜牧、水产、林业、水利等部门应根据自己的职责做好环境污染防治工作。科技部门和科研单位应加强全省重大环境问题的科学研究，积极开发和推广高效、低耗、节水、节能、防治污染的新技术、新工艺。各级环境保护部门要充分发挥法律、法规
赋予的监督管理职能，严格执法，规范执法行为。完善执法程序，提高执法水平和能力。各级行政监察部门要依照本部门职责和有关规定，加强对政府及其有关部门贯彻实施环境保护法律、法规的情况监督监察，并就发现的问题提出相应的监察建议和处理意见。
六、采取有力措施，进一步加强对环境保护工作的领导。环境保护是我国的一项基本国策。各级人民政府要切实加强对环境保护工作的领导，对本辖区的环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制；要将辖区环境质量及其提高或下降的幅度作为考核政府主要领导人政绩的重要内容之
一；要把环境保护工作摆上议事日程，定期研究和解决环境保护问题；要积极支持环境保护部门依法行政，加强环境保护机构和队伍建设。各级领导都要建立自己的环境保护联系点，每年要亲自解决一些群众反映强烈的热点、难点问题。各级人民政府进行工作评比奖励、上级人民政府授予
下级人民政府、企业、事业单位及其领导人员荣誉称号时，要考察环境治理任务完成情况、环境污染状况及群众对这方面的反映。对那些置国家法律、法规于不顾，破坏资源，污染环境，造成严重后果的单位和个人，要坚持依法查处；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
1996年11月3日
内容提要: 刑事诉讼制度的改革和发展， 对传统的刑事辩护理论提出了挑战。根据裁判者是否参与的标准，辩护可以区分为“自然意义上的辩护”和“法律意义上的辩护”。根据近年来刑事证据制度发展和量刑制度改革的实际进程，中国刑事辩护逐步具有了包括“无罪辩护”、“量刑辩护”和“程序性辩护”在内的多元化辩护形态。基于辩护律师与被追诉者之间所具有的委托代理关系，应当重视被追诉者直接行使辩护权的必要性，允许其自行行使会见权和阅卷权。
一、引言
2011年8月，立法部门向全社会公布了刑事诉讼法修正案草案的文本，对刑事辩护制度提出了初步改革方案。对于这些涉及律师法律地位、法律援助、会见、阅卷、调查、申请变更强制措施、申请排除非法证据等诸多方面的立法设想，法学界和律师界给予了肯定。至少，有关律师法与刑事诉讼法相互冲突的问题，在这些草案中大体上得到了解决。
早在2007年，全国人大常委会对律师法做出了修改，为解决辩护律师的“会见难”、“阅卷难”和“调查难”等问题做出了一些立法努力。但由于律师法在现行法律位阶中居于“组织法”的层面，与作为“基本法”的刑事诉讼法存在着明显的制度冲突，因此，律师法有关律师会见、阅卷、调查等方面的新规定，在司法实践中并没有得到有效的实施。而在这次公布的刑诉法修正案草案中，诸如辩护律师“持三证无障碍会见”、“在审查起诉阶段查阅指控材料”、“在开庭前查阅案卷材料”等程序设计，初步得到了确立。不仅如此，立法部门确认了律师在侦查阶段的“辩护人”身份，扩大了法律援助的适用范围，强调辩护律师在会见时可以向被追诉者“核实有关证据”，明确辩护律师可以申请法院、检察机关调取那些有利于被告人的证据材料……这些制度设计对于维护被追诉者的辩护权，确保律师的有效辩护，无疑将具有积极的意义。
当然，围绕着辩护制度的改革，也存在一些不同的观点。例如，对于看守所安排律师会见“至迟不得超过48小时”的规定、对于律师在三类案件中会见在押嫌疑人须经侦查人员“许可”的规定、对于有利于被告人的证据材料不能随案移送的问题以及对于辩护人就三类无罪证据有义务告知刑事追诉机构的问题，律师界和法学界都提出了异议。尤其是对刑法第306条在司法实践中的滥用以及由此引发的辩护律师职业风险问题，修正案草案似乎并没有提出有针对性的解决方案，律师界对此甚至提出了较为强烈的批评。
本文拟以辩护制度的改革为背景，对这一制度所涉及的几个基本理论问题发表初步的看法。首先，根据裁判者是否参与的标准，本文将辩护区分为“自然意义上的辩护”和“法律意义上的辩护”，并据此提出了改革审判前的诉讼构造和重塑职业伦理的思路。其次，根据近年来刑事证据制度发展和量刑制度改革的实际进程，本文认为中国刑事辩护逐步具有了包括“无罪辩护”、“量刑辩护”和“程序性辩护”在内的多元化辩护形态。再次，基于辩护律师与被追诉者之间所具有的委托代理关系，本文将辩护权的权利主体设定为律师与被追诉者，尤其是强调被追诉者直接行使辩护权的重要性，对于会见权和阅卷权的行使方式，提出了新的理论见解。
二、刑事辩护的双重意义
按照传统的刑事诉讼理论，刑事辩护是指那些受到刑事控告的人针对检控方的犯罪指控，为证明自己的无罪或罪轻所进行的辩解活动。其中，被告人通过律师或其他人的帮助而进行的辩护，属于“辩护人辩护”；被告人在没有其他人帮助的情况下自行实施的辩护，属于“自行辩护”。而根据辩护人的来源，辩护人辩护又可以被区分为“律师辩护”与“非律师辩护”。其中的“律师辩护”则可以被进一步区分为“委托辩护”与“指定辩护”。
应当说，这种对刑事辩护的类型化分析并没有什么不当之处。刑事辩护发生的前提确实是有刑事指控的存在，辩护的目的也是将刑事指控予以削弱或者推翻。但是，这种对刑事辩护的界定却忽略了一个重要因素：辩护方与作为第三方的裁判者的关系。其实，刑事诉讼之所以被称为“诉讼”，就是因为其中既要有大体上可以平等对抗的控辩双方，也要有一种居于中立地位的裁判者。在没有裁判者参与的“诉讼活动”中，那种由控诉、辩护和裁判所组成的三方诉讼构造并不存在，而只能形成一种由刑事追诉机构与被追诉者所组成的二方构造。而这种“二方构造”并不具有基本的“诉讼形态”，而只能带有行政处罚程序的性质。[1]这是因为，这种“诉讼活动”要么根本不存在任何裁判者的参与，要么是侦查官员、检控官员事实上在充当着裁判者，从而使得指控者与裁判者完全合而为一了。于是，我们不得不面对这样一个实际的问题：在没有第三方参与的所谓“诉讼活动”中，嫌疑人、被告人所进行的申辩或防御活动真的属于“辩护活动”吗？
或许，有人会认为，在指控者与裁判者合而为一的“诉讼活动”中，嫌疑人、被告人完全可以从事辩护活动，也可以提出各种诉讼主张和辩护意见，只不过这种申请和辩护一般不会发生实质性法律效果罢了。然而，按照德国法学家拉德布鲁赫的观点，“假如原告本身就是法官，那只有上帝才能充当辩护人”。[2]换言之，在没有裁判者参与的“诉讼活动”中，被告人的辩护是不会有其存在空间的。毕竟，无论是否有辩护律师的参与，也无论这种辩护是否具有说服力，这种辩护活动都无法发挥直接的辩护效果。因为在这一“辩护活动”中，裁判者并不保持中立和超然的地位，而与案件的结局有直接的利害关系，对于被告方的诉讼主张无法保持客观对待和认真倾听的态度；无论是被告人还是辩护律师，辩护意见越有力量，就会与裁判者的预断和倾向性意见发生严重的抵触，最终带来更为消极的辩护效果，而那种服从和配合的辩护方在这种裁判者面前，则会得到更大的实惠。
考虑到中立裁判者参与诉讼活动的重要性，我们将辩护做以下两种类型的区分：在没有裁判者参与的诉讼活动中，被告方针对刑事指控所进行的申辩活动，属于“自然意义上的辩护”；而在中立裁判者参与的诉讼活动中，被告人及其辩护律师为削弱或者推翻刑事指控所进行的防御活动，则属于“法律意义上的辩护”。
当然，“自然意义上的辩护”也不失其为一种辩护活动。社会学、心理学的研究表明，任何一个有理性的人在面临刑事指控时，都会有一种进行防御和辩解的本能欲望，并会做出各种申辩行为。但是，在没有中立第三方参与的情况下，这种申辩注定是不会发生任何法律效果的。毕竟，“自然意义上的辩护”很难削弱指控的效果，更不可能造成指控的推翻；提出此种辩护的被告人也有可能提出各种程序上的申请或申辩意见，但侦查人员或公诉方要么不予置评，要么直接驳回。
“自然意义上的辩护”的最典型样本，莫过于嫌疑人在审判前阶段所作的各种辩护活动。由于不存在中立的第三方和裁判者，无论是侦查还是审查起诉都是在公安机关或检察机关直接控制下进行的。也无论是各种旨在剥夺嫌疑人人身自由的强制措施，还是那些可能导致嫌疑人隐私权和人格尊严遭受侵犯的强制性侦查行为，都是由检察机关、公安机关自行授权、自行决定下实施的。对于辩护律师的会见、调查、阅卷以及有关变更强制措施的申请，一律都是由公安机关或者检察机关自行作出裁决，而几乎不可能提交中立的司法官员加以裁决和救济。在这种带有行政治罪性质的“诉讼”活动中，除非侦查官员、检控官员自己愿意采取某种诉讼行动，否则，无论是嫌疑人的申辩还是辩护律师的交涉，都很难发生实质性法律效果。当然，对于那些在侦查阶段接受嫌疑人委托并为其提供法律帮助的律师，现行刑事诉讼法就连“辩护人”的头衔都没有赋予他们，而只是将它们称为“为嫌疑人提供法律帮助的律师”。这实际等于承认这种侦查阶段是不可能有“辩护人”的存在空间的，律师所进行的活动也算不上“辩护活动”，而最多不过是为将来的辩护活动所作的一点提前准备而已。
与“自然意义上的辩护”不同，“法律意义上的辩护”是指被告方在中立裁判者面前所进行的防御和辩解活动。由于有中立的司法官员作为裁判者参与诉讼活动，被告方的所有辩护活动就有了最基本的倾听者和审查者，作为检控方的侦查官员和检控官员就不具有裁判者的身份，而多多少少具有申请者或指控者的诉讼角色。由于诉讼活动具备这种基本的“诉讼形态”，被告方与检控方就有可能成为一对“控辩双方”，并为说服裁判者接受本方主张而进行各种抗辩和交涉活动。因此，即使是那些明显倾向于刑事追诉的裁判者，也不会明目地张胆站在检控方的立场上，不给被告方任何实质的辩护机会。当然，即使是在裁判者参与诉讼活动的情况下，辩护空间的大小和辩护有效性的强弱，也在很大程度上取决于裁判者独立性和中立性的高低。而一个不具备最起码的中立性的裁判者，或许本身就等于检控方的延伸和帮手，都不成其为真正意义上的“裁判者”。
无论如何，要使刑事辩护活动发生实质性的效果，被告方就只能在作为第三方的裁判者面前进行各种辩护活动。事实上，辩护方无论是提出各类程序性申请，还是针对侦查、公诉、审判的合法性提出程序异议，都只能在裁判者面前进行，并直接向裁判者提出。被告人及其辩护律师所进行的所有辩护活动，只有在裁判者亲自参与的情况下才具有法律上的意义。
由此可见，所谓“法律意义上的辩护”，其实就是被告方为推翻或者削弱检控方的犯罪指控，在作为裁判者的法庭面前所作的辩解和交涉活动，其目的在于说服裁判者接受本方的辩护意见。从形式上看，辩护方通过参与刑事诉讼过程，与公诉方进行各种举证、质证和辩论活动，从而最终达到削弱或者推翻公诉方指控的结果。但从实质上看，被告方要达到推翻或者削弱检控方指控的目标，就必须说服作为裁判者的法庭接受其诉讼主张，从而对法庭的裁判结论施加自己积极的影响。因此，刑事辩护成功的标志并不仅仅在于将检控方的指控加以驳倒，而更重要地在于说服裁判者，使其在裁判结论中接受或者容纳本方的辩护意见。
这种对“自然意义上的辩护”与“法律意义上的辩护”的区分，说明了建立完整的“诉讼形态”的重要性。这对我们重新思考刑事审判前程序的改革，是有重要启发意义的。在中国刑事审判前程序中，由于不存在中立的第三方，法院基本不参与侦查和审查起诉活动，因此，所谓的“法律意义上的辩护”并不存在。今后，随着中国司法体制改革的逐步推进，在审判前程序中构建一种司法审查机制，将是一项重大的司法改革课题。通过确保一种中立司法官员（可以称之为“预审法官”或者“侦查法官”）的参与，可以在那些涉及限制、剥夺公民基本权利的事项上，确立一种司法令状主义的审批机制。这种司法审批可以适用到诸如拘留、逮捕、羁押延长、搜查、扣押、监听等强制性侦查措施上面。同时，遇有侦查人员、检察官剥夺律师诉讼权利的场合，律师应有权向这种司法官员申请司法救济。例如，对于侦查人员、看守所剥夺律师会见权，对于公诉人剥夺律师阅卷权，对于有关单位或个人拒绝律师调查请求的，律师都可以向司法官员提出申请，由该司法官员发布有关的司法令状，以便做出强制性的命令，责令侦查人员、看守所满足律师的会见请求，责令公诉人满足律师的阅卷要求，责令有关单位或个人接受律师的调查取证行为，或者直接出庭作证。[3]
这种对“法律意义上的辩护”的重新界定，对于重新构建律师的职业伦理，尤其是重新调整辩护律师与法院之间的关系，也具有重要的理论指导意义。在现行刑事司法制度中，刑事法官并没有将辩护律师视为“法律职业共同体”，对其诉讼权利要么采取不闻不问的态度，要么进行直接的限制或剥夺。应当说，如何促使法院尊重辩护律师的辩护权，理性地看待辩护律师的辩护意见，这确实是一个值得关注的重要问题。但不容忽视的是，辩护律师不尊重法庭，没有将刑事法官当做需要说服和对话的一方，甚至采取一种“政治演说式的辩护”，将法庭当做一种向公众发表观点的场所，这也是一种十分危险的倾向。这会导致本方的诉讼主张不被采纳，也无助于维护委托人的合法权益。需要强调的是，刑事辩护的目的不仅仅在于发表本方的辩护意见，而更在于说服法官接受这种辩护意见。为了有效地与法官展开法律对话，辩护律师应当遵守一种特殊的职业伦理。具体而言，辩护律师应当对法庭保持基本的尊重，而不能有藐视法庭的言行；辩护律师应当始终面向裁判者进行有理有据的申辩和论证，而不应面向旁听者发表演讲；律师应当通过法庭这一途径表达本方的辩护意见，而不应将正在争议的案件诉诸新闻媒体，不应通过社会舆论对司法裁判者施加压力；辩护律师应当使用与法官相同的理论、案例、政策和思维方式，来形成本方的辩护思路，如可以援引最高法院法官的学术观点，援引最高法院指导性案例对相似案件的裁判理由和裁判结论；对法院的裁判不服，辩护律师可以通过审级制度向上法院提出上诉，争取在审级制度范围内获得有效的司法救济……
三、程序性辩护和量刑辩护的兴起
在传统的刑事诉讼理论中，刑事辩护主要被界定为一种为追求无罪或罪轻之结局而展开的辩护活动。这种对刑事辩护概念的界定，着重强调了“实体性辩护”的重要性，而没有将“程序性辩护”视为一种独立的辩护形态，更没有对“实体性辩护”本身做进一步的区分，因此，无法反映刑事辩护的实际情况，无助于律师根据案件的具体情况确立不同的辩护思路。
随着中国刑事司法改革的逐步推进，审判制度和证据规则都发生了深刻的变化，刑事辩护的空间也随之有所扩展。那种以推动实体法实施为核心的辩护理念，已经无法对中国的辩护实践做出富有说服力的解释，那种对刑事辩护的理论界定也不足以包容越来越丰富的辩护形态。因此，无论是刑事司法改革还是刑事辩护的实践，都呼唤着一种新的辩护形态理论。
2010年，由两高三部颁布的两部刑事证据规定正式生效实施，这标志着中国的刑事证据规则首次以司法解释的形式得到确立。根据《非法证据排除规定》，被告人及其辩护人提出排除非法证据申请的，法院应当中止案件的实体审理活动，专门对这一程序争议做出裁决。特别是对被告人供述的合法性问题，法院经过初步审查，确认对侦查行为的合法性存有疑问的，就可以启动正式的听证程序。届时，公诉方需要对侦查行为的合法性承担举证责任，为此可以出示全部讯问笔录、播放录音录像资料以及传召侦查人员等出庭作证。由此，一种以审查侦查行为合法性为目的的司法裁判机制逐步确立起来，我们可以将其称为“程序性裁判”[4]
这种旨在审查侦查程序合法性的程序性裁判机制，在刑诉法修正案草案中也得到了确立。作为一种可以预期的结果，未来的刑事诉讼法将正式确立这种独立于实体性裁判的裁判形态。在这种“程序性裁判”过程中，被告人属于侦查行为合法性之诉的发动者，具有“程序性原告”的身份，而侦查人员则成为“程序性被告”，这一诉讼所要解决的是侦查行为是否合法以及有关证据应否排除的问题。辩护律师为此所展开的辩护活动，并不是要直接追求法院作出无罪或者罪轻的结果，而是促使法院宣告某一侦查行为无效，否定公诉方某一证据的证据能力。结果，在侦查行为的合法性以及公诉方证据是否具有证据能力问题上，辩护律师往往与公诉方具有不同的诉讼立场，并发生直接的诉讼对抗活动。对于这种新的辩护形态，我们可以称之为“程序性辩护”。[5]
在刑事证据规则正式颁行之后，另一项重大的刑事司法改革也在全国范围内开始推行。两高三部颁布实施了《量刑程序规范指导意见》，确立了一种“相对独立的量刑程序”，使得“量刑被纳入法庭审理程序”之中。在中国的刑事审判过程中，无论是在法庭调查还是在法庭辩论环节，都出现了“定罪审理”与“量刑审理”的程序分离。于是，对同一个刑事案件，法院先要对被告人是否构成犯罪的问题进行法庭审理，然后再对被告人的量刑问题启动司法裁判程序。对于这种以解决量刑问题为目的的法庭审理活动，我们可以称之为“量刑裁判”。[6]
在这种量刑裁判过程中，公诉方可以提出量刑建议，被害方可以提出量刑意见，辩护律师也可以有针对性地提出本方的量刑意见。为形成量刑辩护的思路，律师可以对公诉方、被害方提出的量刑情节进行审核，也可以通过会见、阅卷、调查等途径发现新的量刑情节，并最终就量刑种类和量刑幅度提出本方的量刑观点。在庭审中，律师还可以通过举证、质证和辩论论证本方的量刑情节，并运用这些量刑情节来论证某一量刑方案。很显然，这种从量刑情节角度所展开的辩护活动，并不是要推翻公诉方的犯罪指控，而是为了说服法院选择较轻的量刑种类和量刑幅度，使被告人尽可能受到宽大的刑事处罚。对于这类辩护活动，我们可以称之为“量刑辩护”[7]。
