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国务院


国务院关于进一步改进市场用煤分配管理办法的指示

1962年12月12日，国务院

自从今年三月以来，各地根据中央和国务院的指示，加强了对市场用煤工作的领导，相继恢复和建立了煤建公司，市场用煤的状况有了一些改善。现在，为了进一步改进市场用煤的分配管理办法，特作如下指示：
一、市场用煤由商业部所属的中国煤建公司系统供应。市场用煤的供应范围如下：
（一）城市和集镇的生活用煤。包括居民、机关、团体、企业、学校、部队的炊事用煤和取暖用煤。
（二）城市和集镇的饮食业、服务业用煤。
（三）城市和集镇的一部分生产用煤。包括：
1．大中城市的中央直属工业、市属工业和区属工业以外的小工业和手工业生产用煤。
2．县城和集镇中县属工业以外的小工业和手工业生产用煤。
（四）农村生产用煤。包括农村人民公社的小农具修配制造用煤，农业排灌机械用煤，农副产品加工用煤和窑业用煤。
（五）农村生活用煤。包括缺少柴草地区农村居民炊事和取暖用煤。
除了上述供应范围以外，在有的地区煤建公司目前还经营着一部分大中城市区属工业和县城集镇的县属工业生产用煤。如果省、自治区、直辖市人民委员会认为需要由煤建公司继续经营，煤建公司仍应继续代为经营，根据不赔不赚的原则，收取一定的手续费。
二、市场用煤的申请与分配：
（一）市场用煤的申请方法如下：
市场用煤由省、自治区、直辖市商业厅（局）提出年、季度申请计划，经过省、自治区、直辖市计划委员会或经济委员会同意，报请商业部综合平衡。年度计划由商业部向国家计划委员会申请，季度计划由商业部向国家经济委员会申请。
（二）市场用煤的分配办法如下：
国家确定的市场用煤年度计划，要分别列出归中国煤建公司经营的数字和由煤矿自产自销的数字。归中国煤建公司经营的部分要分别列出统一分配矿的数字和非统一分配矿的数字。年度计划和季度计划经商业部提出各省、自治区、直辖市的分城乡的分配指标。年度分配指标由国家计划委员会综合平衡，统一下达。季度分配指标由商业部下达。
（三）市场用煤的订货办法如下：
统一分配矿由商业部根据国家确定的年度计划与煤炭工业部商定每个矿的供应数量，由中国煤建公司组织所属有关单位进行订货。非统一分配矿由省、自治区、直辖市商业厅（局）根据计划委员会和商业部下达的年度和季度的非统一分配矿的分配指标，按照煤炭的合理流向和煤炭的品种，根据统筹兼顾的原则，在各省、自治区、直辖市计划委员会或经济委员会的领导下，与煤炭工业厅（局）商定每个矿的供应量，由省、自治区、直辖市煤建公司组织所属有关单位进行订货。
（四）市场用煤的调剂办法如下：
市场用煤计划确定后，商业部和各省、自治区、直辖市计划委员会或经济委员会应当共同负责组织其实现。在计划执行过程中需要进行调剂时，省、自治区、直辖市之间的调剂由商业部进行；省、自治区、直辖市范围内的调剂，由商业厅（局）进行。省、自治区、直辖市计划委员会或经济委员会必要时可以在本地区范围内对于市场用煤和工业用煤组织互相借用。或者在对市场和工业互相有利的条件下，组织品种间调换。借用市场用煤数量大的，应当事先征得商业部同意，并要按期归还。
三、市场用煤的运输：
（一）实行统一送货的煤矿，由各省、自治区、直辖市商业厅（局）根据订货数量，向有关矿务局提出铁路要车计划，由各矿务局按照统一送货办法组织发运。
（二）没有实行统一送货办法的煤矿，由各省、自治区、直辖市商业厅（局）向当地铁路局提出铁路要车计划，同时上报商业部，由商业部会同铁道部统一平衡。
（三）市场用煤的省内短途运输和省外自运煤的短途运输，根据需要情况和合理使用的原则，在各省、自治区、直辖市人民委员会领导下，组织交通部门和商业部门共同进行安排。
四、市场用煤的经营管理：
（一）为加强市场用煤的经营管理，商业部门已成立了中国煤建公司，各省、自治区、直辖市应当迅速建立与健全煤建公司的机构。下级公司在业务上受上级公司与同级商业行政部门的双重领导，以上级公司领导为主。省、自治区、直辖市以下，应按照经济区划设置机构，尽量少设分公司，多设煤店。分支公司应该兼营所在地业务，同一个地方不设两套机构。
各级煤建公司应当按季、按年将市场用煤计划执行情况向上级公司、同级商业行政部门和同级计划委员会、经济委员会作报告。
（二）专、县营小窑煤的供应市场部分，外运量较大的，由商业部门统一经营。外运量较小或不能外运的，为了不增加经营环节，应当就地自产自销。但此项用煤仍应列入市场用煤计划，由各级计划委员会或经济委员会和商业部门统一平衡管理。
（三）为了合理组织商品流转，便利群众，市场用煤应当恢复跨区供应的办法。省与省间的跨区供应，由中国煤建公司负责组织。省内跨区供应，由省、自治区、直辖市煤建公司负责组织。
（四）煤炭、商业与交通运输部门，应当密切协作，积极解决亏吨和质量下降的问题。已经实行统一送货的煤矿，要认真执行“煤炭统一送货办法”，没有实行统一送货办法的煤矿，应当由煤炭、商业和交通运输部门参照“煤炭统一送货办法”，制定有效办法和制度，认真贯彻执行，以便于尽快地消灭亏吨现象，减少运输损耗，提高煤炭质量。

（五）中国煤建公司必要时可在调出任务较大的生产矿设驻在人员，负责报告市场用煤调运情况和协助用煤地区解决发运中的有关问题。在国家经委已设有煤炭调运专员的煤矿，中国煤建公司不设常驻人员。





《政府全面质量管理》第2部分简介及书评

姚魏

中国人民大学出版社的《政府全面质量管理》一书第一部分介绍了全面质量管理的基本概念之后，第二部分详细讲述了在公共组织中如何实施全面质量管理，该部分用了三个章节描述了实施全面质量管理的几个步骤，完整地展现了公共组织进行质量管理变革的全过程，让读者了解了当代美国公共行政领域内的改革趋向和理论界的主导思潮。
第一章介绍了实施TQM的前期准备——了解并清除变革中的障碍。我们在进行任何一项变革的时候都需要了解影响改革成败的因素有哪些。首先，作者将阻碍TQM有效实施的关键原因归咎于官僚制以及由此形成的超稳定管理结构，它使工作人员安于现状，拒绝改革。其次，公共组织作为一个开放系统必然与周围环境产生相互作用，其中包括政治、经济、社会和技术环境等，外部环境的流动性或稳固性会对推动变革造成影响。再次，组织文化是一种非正式的但被普遍认同的信念和价值观，它会造成人们的思维和行为的定势，尤其是深受官僚主义影响的组织文化会强烈阻碍TQM的实施，所以要进行新文化教育。最后，作为与组织文化相适应的正式制度——组织结构和标准程序是最显性的阻碍，正是像设置生产定额这样的制度结构加速了组织僵化，TQM必须将其革除。此外，作者为我们提供了估测组织抵制改革程度的四个变量（1、提议要求变革的性质和类型2、决策者的风格和价值取向3、决策者与提议者行政位置间的差距4、“不易收回的成本”），它使我们在实施TQM以前有了充分的事前准备。
第二章介绍了实施TQM的起步阶段——分析你的工作。首先，若要以TQM的方式工作，除了要对职员进行TQM训练，还要适时地建立各个层次的质量改进小组，这个小组需由尽可能多的层次和水平上的人组成，小组通过分析原有的工作程序提出改进方法，再由管理者实行之，从而使TQM融合到管理架构中去。其次，一方面你要和你的供应商合作，由你们双方共同调整你的“供应”，即保证你可以雇佣到更合适的职员。另一方面，你要分析客户需要并用于设定目标，公共组织成败与否不以赢利为指标，而以客户满意程度为标准。再次，分析你的工作是最关键的，首先是描述工作，然后对工作进行分类（增值工作、必要但非增值工作、返工、不必要的工作等），接着用作者向我们提供的几种工作分析工具（鱼骨图、削减图、流程图、推行图、控制图）详细分析执行情况，这些工具可以适用于不同需要的工作分析。最后，作者利用他所推荐的分析工具，向我们分析展示了一个原本需要七个月而最终仅用了两个月就完成的虚拟的政府雇佣计划，我们不禁叹为观止。
第三章介绍了实施TQM管理策略。这一章在于倡导管理人员应当做改革的带头人。首先，它要求领导们做TQM改革的代表，充分利用顾问，适时启动TQM，作为高层管理人一旦自己受训完毕，就要制定培训日程表，对下属进行培训，而且宣传TQM的最好办法就是身体力行地去应用它。其次，管理者要和同事、上级一起捍卫TQM的应用，应该抛弃严格的等级观念，实施TQM不一定非要上级许可才行，你就是你所在部门的上级，你在本部门实施改革天经地义。再次，应当培育支持性的组织文化和激励机制，一方面，管理者要以严肃的态度持之以恒地支持并以身作则地参加培训项目，另一方面，虽然政府不能对改革有功的员工提供更多的物质奖励，但应当提供表扬、晋升、休假等激励措施。最后，不仅要把管理人员吸收到TQM中来，还要把雇员吸收进来。总之，机构变革是一个长期、艰难的过程，要改变某些根本的东西，如机构工作方式，就必须准备投入大量的精力来刺激、培育和巩固变革。
《政府全面质量管理》一书是美国当代公共行政和公共管理方面的所谓的经典教材，它的翻译与引进是否会对中国公共行政领域内的改革产生理论指导意义呢？笔者认为这本书对中国的借鉴意义可能微乎其微，就理论价值而言也几乎乏善可陈。整本书无非就是给我们灌输一种理念——政府应当把公众当作顾客，要想尽各种办法提高服务效率，减少运行成本，尽可能让群众对自己的服务质量满意。本书使用了美国流行的案例教学法，尽管形式新颖，但终究掩饰不住理论的空洞。综观本书，我们能深刻理解作者的美好愿望，但如何实现理想却始终找不到答案。其实“为人民服务”，“建立高效的政府”的理念无需不远万里从美国移植引进，中国本土也早已有之。至于如何科学地实现这个目标才是我们大家需要的。再说，这种理念是否就是行政改革所应追求的目标呢？这样的改革恐怕太片面了吧。笔者认为本书的亮点在于它的书名，如果真正实现“全面质量管理”，行政改革的目标也就达到了。可惜作者却离题千里，以下我来逐一分析。
首先，该书作为公共行政管理的教材，研究的对象应当是政府（包括公共组织）；同时，书名也提示实行“全面质量管理”的主体是政府。可是书里始终避讳“政府”二字，一直以“公共组织”代替，而全文出现的最多的字眼是“公司”、“顾客”、“员工”等私人行政领域的名词。文中所举案例要么拿企业说话，要么举出准企业性质的公共组织的事例，甚至虚构政府的雇佣计划。对于作者的研究方法，我们也有一种似曾相识的感觉，例如作者向我们提供了几种对工作进行分析的工具，鱼骨图分析法看似很有创意，可是这在国内外的许多企业管理的书籍中随处可见，流程图、控制图更是司空见惯。由此，我不禁要问这本书是不是对MBA教材的翻版。政府管理和企业管理当真是一回事吗？
其次，如果政府的目标仅仅定位于提高对公众的服务质量，那么对“全面质量管理”中的“全面”的理解也未免太片面了。普遍认为，政府至少具备三大功能——宏观调控、微观监管、公共服务。有的发达国家也曾提出福利行政、给付行政的口号，于是服务公众与提高福利成为政府的最重要任务。事实上许多奉行这个口号的国家财政负担重、经济发展慢。笔者认为，政府提供公共服务和公共产品是必需的，但是在市场经济条件下，人们要获得物质上的满足应当主要通过市场上的等价交换来实现，政府最根本的存在意义在于宏观调控和微观监管。公众纳税不是为了购买服务，而是希望政府保护好社会秩序和市场秩序，使之安全从事经济活动，增加自身福利。作者的错误在于把政府在监管相对人的同时为其提供便利看成了是政府在为顾客提供服务。试想，如果不是政府强制每辆汽车都要有牌照而有利于他们的交通监管，会有哪一个傻瓜去主动申请牌照，即使政府提供更多的便利。
再次，“政府全面质量管理”中评判 “质量”的指标仅“效率”一项吗？在市场经济条件下，企业从事各项活动的目的是经济利益最大化，所以它们关注的是通过提高效率增加利润；政府不一样，它不应当有自己的物质利益追求，它应当坚持效率与公平兼顾，甚至公平高于效率。一般情况下经济学家、管理学家重视效率，法学家重视公平，而政治家还会考虑其它方面的因素，根据情况的不同，适时地在效率和公平间求得衡平，但是作者把这些人说成“官僚”，还把政府的低效率完全归咎于“官僚化”。可是作者在炫耀有人利用TQM将原先七个月的政府雇佣计划缩减为两个月时，我们不禁要问你在提高工作效率的同时有多少地方违背了政府在雇佣人员时应遵循的程序规则。过去政府与公务员之间的关系被纳入特别权力关系中而不被法律干涉，如今各国广泛将其纳入到法律保留的范围内，不按法律法规招收公务员就是对他人的不公平，就是公然违背法律。如果根据作者的理论，片面强调政府以效率为本，那么我们最好回归计划经济，因为经济学认为依靠市场机制配置社会资源要耗费大量交易成本，而以制度与组织来承担社会资源的分配任务，可以节减交易成本。计划经济体制下政府调控社会的效率确实很高，但是它是以牺牲社会资源有效配置为代价的。
最后，笔者认为，我们不能盲目地引进外国教材，并将之奉为圭臬。外国人的理论有不正确的，也有不适合中国国情的，我们要用自己的眼光判断优劣。如今，公共行政领域出现了一大堆时髦的管理方式，如：PPBS（计划、企划及预算体制），MIS（管理信息体制），MBO（目标管理），OD（机构发展），ZBB（零基预算）等等，把它们作为新管理技术都有被夸大其词的嫌疑，TQM恐怕亦是如此吧。不过，此书对中国这样一个“官本位”的国家还是有些意义的，政府服务公众的理念或许对中国政府改变以往行政管理方式能起到矫枉过正的作用。而且，我们过去片面强调政府的对外管理职能，忽视了对政府和公务员的内部控制，政府的全面质量管理应当是内外双方面的，不仅对外行政管理要科学化、民主化，而且对行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制也要科学化、民主化，本书向我们提供了有益的启示。


（上海社会科学院法学研究所）