中山市城镇公有房屋管理实施办法
广东省中山市人民政府
印发《中山市城镇公有房屋管理实施办法》的通知
中府[2000]12号
火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将《中山市城镇公有房屋管理实施办法》印发给你们，请贯彻执行。
二ＯＯＯ年二月十八日
中山市城镇公有房屋管理实施办法
第一章 总则
第一条 为加强我市城镇公有房屋管理，维护公有房屋
管理秩序，保障公有房屋所有人和使用人的合法权益，根据
《中华人民共和国城市房地产管理法》和建设部《城市公有
房屋管理规定》及其他有关规定，结合我市实际，制定本办
法。
第二条 本办法适用于我市行政区域范围内所有公有房
屋的管理。
第三条 本办法所称公有房屋是指国有房屋和集体所有
房屋，直管公房是指由中山市国土房管局直接经营管理的国
有房屋。
公有房屋，由国家授权的单位或集体组织（以下简称产
权人）依法行使经营管理权并承担相应义务。公有房屋产权
人享有公有房屋相应的土地使用权。
第四条 市国土房管局根据市人民政府委托，负责全市
公有房屋的管理工作，其所属中山市城区公房管理所，具体
负责公有房屋管理相关业务工作。
第二章 公有房屋产权管理
第五条 公有房屋实行产权登记管理制度。公有房屋产
权的合法凭证是《土地使用权证》和《房屋所有权证》。公有
房屋产权人应依照有关产权登记法律、法规的规定，到市国
土房管局办理有关登记手续，领取《土地使用权证》和《房
屋所有权证》。
第六条 公有房屋因土地使用权和房屋所有权发生转
移、变更、灭失等情况，公有房屋产权人应及时到市国土房
管局办理相关手续。
第七条 中山市城区公房管理所应掌握公有房屋的权属
状况、结构状况、质量完好状况、租赁使用状况及增减变化
情况，做到产权归属清楚，产籍资料完整和保存完好，建立
健全公有房屋产权产籍管理档案。
第八条 过去无偿划拨给政府机关、企事业单位、学校、
医院及公益事业单位或社会团体使用的直管公房，产权仍属
国有，由市国土房管局办理有关产权登记手续，实施统一管
理。
第三章 公有房屋使用管理
第九条 公有房屋应当合理调配和使用，直管公房由市
国土房管局统一安排使用和管理；各企事业单位自建公有房
屋由其单位自行安排、调剂、管理，任何单位或个人不得多
占或强占公房。
第十条 公有房屋承租者应当合理用房，不得无故闲置
不用。对无正当理由闲置6个月以上的公有房屋，产权人或
出租人可以终止租赁合同，收回使用权。
第十一条 凡所在单位或部门已安排了购置房屋或入住
职工宿舍、或领取了职工住房津贴、或自购新房等的原公房
使用者，应腾退出原承租的公有房屋，由产权人或出租人统
一收回，另行安排。
第十二条 公有房屋承租人不得利用公有房屋进行非法
活动，不得擅自将公有房屋使用权转让、抵押、转租、转借、
调换；不得利用公有房屋谋取非法利益。
第十三条 拨用公房使用者只享有使用权，没有产权。
凡过去无偿划拨使用公房的，使用单位必须到市国土房管局
办理有关使用手续，签订划拨房屋使用协议书。对经批准已
拆除、重建、安排职工入住的拨用公房,使用单位应按有关规
定向市国土房管局实行作价补偿。作价补偿后，拨用公房的
使用权和所有权归使用单位。
第四章 公有房屋租赁管理
第十四条 公有房屋租赁必须遵守国家和省有关法律、
法规以及本市有关房屋租赁管理规定。
第十五条 直管公房住宅的租赁，由承租人向市国土房
管局申领填报《中山市公有房屋租赁申请表》，经审核同意，
发给承租人《中山市城镇公房住宅租赁证》（以下称《租簿》）。
第十六条 直管公房的非住宅以及直管公房以外的其他
公有房屋的租赁，产权人或出租人与承租人应签订《中山市
房屋租赁合同》，明确出租房屋基本状况、租赁期限、租金标
准及缴付办法、双方权利与义务、转租约定、违约责任等内
容。
第十七条 《租簿》和《中山市房屋租赁合同》由市国
土房管局统一印制。
第十八条 租赁期满后，承租人仍需继续使用公房的，
应在期满前三个月提出申请，经审核同意，可优先给予继续
承租，并重新办理租赁手续。
第十九条 公房住宅承租人在租赁期限内死亡，其共同
居住两年以上的家庭成员愿意继续承担原租赁合同或《租簿》
约定的权利义务的，应提出书面申请，经产权人或出租人审
核同意，办理更名手续，可继续租用公有房屋。
第二十条 公有房屋租赁期间，因正常维修需要承租人临
时搬迁的，承租人应无条件服从。承租人在维修后再搬入居
住，租赁关系及租金不变。
经检查鉴定属危房，需拆除重建的，产权人或出租人可对
承租人进行异地安置，不再回迁。也可由产权人或出租人与
承租人签订回迁协议，在房屋竣工后回迁，租赁关系不变，
租金标准按“新房新租”政策执行。
第二十一条 公房非住宅承租人在租赁期间，经产权人或
出租人审核同意，可以将承租房屋转租或引入联营合作租户，
继续经营，租赁关系不变。
转租或引入联营租户，原承租人与转租承租人应签订转租
合同或联营合同，并报产权人或出租人备案，在转租期限内，
原承租人与转租承租人对产权人或出租人承担连带责任。
公房住宅转租的，由产权人或出租人按规定收取成本租金
或市场租金。
公房非住宅转租或联营合作的，由产权人或出租人按规定
向承租人收取联营租金或市场租金。
第二十二条 承租人必须如期缴付租金，不得拖欠。无正
当理由拖欠租金的，产权人或出租人可以按规定收取滞纳金；
欠租超过6个月以上的，视为自动解除租赁关系，产权人或
出租人可终止租赁合同，责令限期搬出，收回公有房屋使用
权，并追缴所欠租金和按规定收取的滞纳金。
第二十三条 在租赁期限内，公有房屋承租人有下列行为
之一的，产权人或出租人有权终止租赁合同，收回公有房屋
使用权，并可索赔经济损失：
(一)擅自转租公有房屋或利用公房从事非法活动或谋取
非法利益的；
(二)擅自转让、转借、调换使用公有房屋的；
(三)擅自改变公有房屋用途的；
(四)无正当理由拖欠租金累计超过6个月以上的；
(五)公房住宅无正当理由闲置6个月以上的；
(六)未办理合法租赁手续，强占入住的；
(七)故意损坏公有房屋的；
(八)擅自买卖、变相买卖、抵押公有房屋使用权的；
(九)擅自加建、扩建、改建公有房屋的；
(十)其他严重损害产权人或出租人权益的。
第五章 公有房屋修缮管理
第二十四条 公有住房及其附属设施的自然损坏和其他
非承租人造成的损坏，由产权人或出租人负责维修，产权人
或出租人及其委托的修缮责任人必须严格执行《城市房屋修
缮管理规定》，对房屋及其附属设施进行定期和不定期检查，
做好日常维修养护工作，确保公有住房住用安全。
经营性的公有房屋，其维修养护责任可由产权人或出租人
与承租人在租赁合同中约定，但直管公房除外。
公有房屋的维修养护应根据本市气候特点，与抗洪、防风、
防雷及白蚁防治相结合。
第二十五条 公有房屋维修工程项目完工后，房屋修缮责
任人应知会产权人或出租人共同进行现场验收。
第二十六条 产权人或出租人应建立健全公房报修登记
制度，承租人发现房屋损坏的，应及时报修，产权人或出租
人应在规定的期限内修复。
在房屋维修施工过程中，承租人应当给予配合，不得借故
阻碍房屋的修缮。
因承租人的过错造成公有房屋及其附属设施损坏的，承租
人应负责修复或赔偿。
第二十七条 公有房屋修缮管理中涉及异产毗连的，其维
修养护按建设部《城市异产毗连房屋管理规定》执行。
已实施房改出售的公有住房的修缮管理按《中山市公有住
房售后维修养护管理暂行规定》及有关规定执行。
第二十八条 直管公房维修养护除遵从本章规定外，其修
缮责任人还应根据产权人或出租人的委托，对公有房屋实行
定期或不定期的安全普查，依照《房屋完损等级评定标准》，
及时作出房屋完损等级勘查鉴定，并制订年度解危维修计划
及预算书，经核准后，按“先急后缓”原则安排维修，非因
不可抗力影响或其他特殊情况，应确保维修计划的全面落实。
第六章 公有房屋安全管理
第二十九条 公有房屋承租人和划拨公房使用单位应当
爱护并合理使用房屋及其附属设施，未经产权人或出租人同
意，不得擅自改变房屋结构、用途，禁止自行拆改、扩建、增
添或超荷载使用以及其他有损房屋安全的行为。
第三十条 公有房屋承租人和划拨公房使用单位必须注
意防火安全，未经产权人或出租人同意并报有关主管部门批
准，不得对公有房屋进行室内装修。经审批同意装修的，装
饰材料必须符合防火安全规定，安装天花板(面)必须预留通
风口、检查口，已安装天花板(面)未预留通风口、检查口的，
应及时纠正。
第三十一条 公有房屋承租人不得乱拉乱接电线，如需增
加用电负荷，应事先告知产权人或出租人，并由专业电工操
作人员进行作业，不得损坏房屋，危及住用安全。
第三十二条 公有房屋承租人不得在租用的公房楼梯间、
人行道或走火通道上堆放危险物品或其它杂物，妨碍出入安
全；租用公房从事生产经营活动的，必须按照消防管理要求
配置灭火器材设备及其他防火安全设施。
第三十三条 公有房屋经检查鉴定属危房，需翻修重建
的，承租户及相邻户应积极配合，主动搬迁，不得无理阻挠
或借故提出不合理要求。
因暴雨、洪水、台风、地震等自然灾害影响，公有房屋承
租人应服从产权人或出租人的安排，搬到统一安排的庇护所
暂住，或自行解决临时居所，待险情解除后再回迁。
第七章 公有房屋拆迁改造
第三十四条 公有房屋征用、拆迁、改造，必须符合城镇
建设总体规划，完善公用配套设施，增强城市综合功能。
第三十五条 在规划拆迁红线范围内承租公有房屋(住宅)
并有常住户口的居民，其补偿安置办法按《中山市房屋拆迁
管理办法》及有关规定执行。
第三十六条 拆迁公房住宅有下列情形的，收回使用权，
一律不作安置：
（一）承租人存在擅自转租、转让或空置房屋等情形的；
（二）承租人已自购了房屋或所在单位已安排了住房的。
拆迁公房非住宅，一律不作安置或调整安排。
第三十七条 拆迁公有房屋时，原水电、电视天线、电话
线、燃气管道的搬迁费用可作适当补偿，但室内装修一律不
作补偿。
第三十八条 公有房屋承租人、使用人无正当理由拒不履
行房屋拆迁协议，故意拖延房屋拆迁期限，妨碍拆迁工作的，
由房屋拆迁主管部门依法实施强制性拆迁。
第三十九条 拆迁公有房屋，按《中山市房屋拆迁管理办
法》的有关规定执行。
第四十条 市国土房管局根据直管公房的使用年限和城
市规划建设需要，对直管公房进行有计划的维修、拆改，使
直管公房保值和增值，不断改善住房条件和居住环境。
第八章 落实房屋政策
第四十一条 凡我市城镇范围内因土改没收、征收或代
管、私改经租、“文革”中挤占、接管收购的华侨房屋，由政
府侨务部门会同市国土房管局进行调查、审核，上报市政府，
并依据国家、省、市有关落实侨房政策的规定逐步发还。
第四十二条 落实政策发还华侨房屋，应由房屋产权人或
法定继承人提出申请，并提供合法身份证件和房屋所有权证
及相关有效证件。
第四十三条 经审查确认并同意发还的侨房，按“谁使用，
谁腾退”原则，由承租、使用侨房的单位或个人与侨房业主
或代理人办理移交手续，交还侨房。
第四十四条 承租侨房非住宅的单位或个人，退还侨房后
一律不再作安置。
第四十五条 落实政策退还的侨房，因属危房或国家建设
需要，已被拆除的，应按“谁拆除，谁补偿”的原则，给予
经济补偿。具体补偿标准按市政府有关规定执行。
第九章 法律责任
第四十六条 强行占用公有房屋的，责令其限期迁出，赔
偿损失，并可处以该房强占期间租金总额5倍以下的罚款。
第四十七条 故意损坏公有房屋造成损失的，责令赔偿损
失，并处以造成财产损失5倍以下的罚款。
第四十八条 未经允许擅自买卖公有房屋的，对卖方处以
买卖交易总金额10%以下的罚款；擅自买卖公有房屋使用权
的，买卖合同无效，收回该房屋使用权。没收其全部非法所
得，并对卖方处以买卖交易总金额20%以下的罚款。
第四十九条 擅自将公有房屋转租的，该转租协议无效，
收回该房屋使用权，没收其非法所得，并处以转租租金总额5
倍以下的罚款。
第五十条 承租人无正当理由阻挠房屋安全检查和修缮
工作，拖延解危抢修，导致国家财产损失或人身伤亡，责令
其赔偿损失，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第五十一条 未经产权人或出租人同意，擅自对承租公有
房屋进行拆、改、建，影响房屋结构形成安全隐患的，责令
停止施工，恢复原貌，并承担解危修复费用。
第五十二条 单位或个人违反公有房屋管理规定，造成公
有房屋倒塌事故、人员伤亡事故或人为引发火灾事故，除赔
偿经济损失外，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第五十三条 与公有房屋毗邻的私产房屋需拆除重建，应
与公有房屋产权人或出租人签订邻房建筑协议，进行安全鉴
定，因新建房屋基础打桩、建筑施工等，导致公有房屋开裂、
下沉、倾斜，应及时排除险情，解危、维修或拆除重建，所
需费用（含报建费）按邻房建筑协议的规定执行。
第五十四条 因公有房屋修缮责任人失职，给他人造成财
产损失或人身伤亡的，责令赔偿损失，并对修缮责任人处以
房产价值5%～10%的罚款。
第十章 附 则
第五十五条 市政府接收新旧房屋、临时建筑物或政府新
开发小区的公建房屋的管理按本办法执行。
行政、事业单位周转房的管理，参照本办法执行。
第五十六条 本办法自颁布之日起施行。原《中山市公有
房屋管理暂行规定》同时废止。
浅谈不作为犯罪
侯印超
引例：黄某不救助案
被告人黄某，男，43岁，渔民。1999年11月27日，黄某在长江上捕鱼，突然一条用于摆渡的小船因载人过多而倾翻，小船上的人员全部落水。由于落水人员当中有一部分不会游泳，故其生命处于极度危险状态。这时参与抢救的人们纷纷要求黄某立即参加抢救行动，黄某却笃信封建迷信，认为参加抢救落水的人会给自己带来灾难，因而坚决拒绝参加抢救行动，也不允许其他人用他的船去救人。由于抢救工具不够，最终有四人因抢救不及时而溺水身亡。事后应广大群众的强烈要求，检察机关以不作为犯罪对黄某提起诉讼，要求人民法院予以严惩。
黄某的行为是否构成犯罪，对此法院认为：黄某见死不救确实应当谴责，但对于此次事故多人翻船落水而生命处于极度危险状态，可是该危险状态的出现同黄某的行为没有任何联系，黄某对此危险状态并无积极防止的法定义务，也不存在抢救的职业或业务要求。这样，黄某的不作为行为与作为结果的四人死亡之间没有因果关系，故黄某的行为应认定无罪。
根据我国刑法，任何一种犯罪的成立都必须具备四个方面的构成要件，即犯罪客体、犯罪客观方面、犯罪主体、犯罪主观方面。其中，犯罪客体是指刑法所保护而为犯罪所侵犯的社会主义社会关系；犯罪客观方面，是指犯罪活动的客观外在表现，包括危害行为、危害结果以及危害行为与危害结果之间的因果关系；犯罪主体，是指达到法定刑事责任年龄，具有刑事责任能力、实施危害行为的自然人；犯罪主观方面，是指行为人有罪过，包括故意和过失。
引例中黄某没有实施危害行为致使小船倾翻，也就没有主观上的罪过；虽然其可以成为犯罪主体，尽管有社会关系被侵害，但黄某并不是故意犯罪。问题的焦点是黄某不去救人最终导致四人因抢救不及时而溺水身亡，那么黄某是否构成不作为犯罪。这一问题涉及犯罪客观方面中危害行为与危害结果之间的因果关系，即不作为犯罪的因果关系问题。因为危害行为的基本表现形式有两种，即作为和不作为；又因为人们的惯性思维认为危害行为就是危害人主动实施的具有某种危害结果的行为，即作为的危害行为，往往模糊甚至忽略了不作为的危害行为。所以有一种看法认为：不作为的危害行为与危害结果之间在客观事实上并不存在因果关系，而只是法律拟制的因果关系。诚然，这种看法是错误的。因为正是行为人的不作为才导致了危害结果的发生，详言之，就是它应该阻止而没有阻止事物向危险方向发展，以至于引起了危害结果的发生。这当中有一个条件，那就是它要以行为人负有特定的义务为前提。
不作为犯罪，在表面上看来，不作为人什么都没做，好像不构成犯罪，但这只是不作为这种特殊行为的假象；不作为正是由于和隐藏在其背后特定的法定义务联系在一起，所以才具有了违法性，更具有了与危害结果不可割断的因果联系。需要指出的是，这里所说的义务只能是法定义务，而不能是道德义务、习惯义务等其它的义务。所以，引例中黄某因没有法律上规定其去救人的义务，故不构成不作为犯罪；但在道义上，这种见死不救的做法，虽然令人发指，但我们只能在道义上予以谴责而不能用法律去惩罚他。
通常，这种特定义务的形成，包括以下四种：
⑴ 法定的义务。这里法定的义务特指那些只有归刑法调整的才能成为不作为的特定义务。
⑵ 职务上或业务上要求履行的义务。是指行为人由于具有特殊身份，因此负有特定的义务。如医生有救死扶伤的义务，消防队员有灭火的义务，老师有教书育人的义务（这些行为人似乎只有在特定地点才有上述义务）。
⑶ 先行行为引起的义务。是指行为人由于自己的行为而使受刑罚保护的某种法益处于危险的状态，行为人负有采取有效措施使受保护的特定法益消除危险的特定义务。例如，甲带着邻居的小孩去公园游玩，小孩一旦被甲带出其监护人的范围，甲就负有保护小孩安全的义务。所以，当如果有人把小孩推入水中，甲就有义务去救小孩，而不能因为小孩不是他推下去的而在一旁袖手旁观。这种义务就是先行行为引起的特定义务。
⑷ 约定的义务。是指由合同或协议等合法契约所确定的双方当事人之间约定的义务。而这种约定的义务通常只发生在民事法律关系之中，仅对双方当事人产生作用。但当因未履行约定义务而造成严重的社会危害，并同刑法规定的特定犯罪构成要件相互吻合时，相应的不作为行为有可能被纳入刑事法律关系之中。比如，未按照合同约定对产品进行全面的质量检查，因此导致重大事故或酿成人员伤亡事故的，就可能构成不作为犯罪。
另外，虽然社会上也奉行着其他义务，诸如道德上的义务、习惯上的义务等，如路见不平、拔刀相助，见义勇为等壮举，因被人们所推崇，所以慢慢地就成了社会上公认的信条和义务。但是，因为这类义务不是法律明文规定的，而仅仅是公序良俗，所以就不能称之为法定义务，也就更不能成为刑法里不作为犯罪的法定义务。但是，因为法律固有的弱点和缺陷：它不能调整所有的社会关系。所以，我国才要坚持“依法治国，以德治国”这一基本国策，法、德并用才能更好地维护社会的秩序稳定。
这不禁使我想起了去年长江大学三名见义勇为大学生为救失水儿童溺水身亡的事件。据在场的其他同学的回忆说，他们本来都不会死的，当时旁边就有打渔的船，那些同学哭着跪下求渔民下去救人，几个渔民却无动于衷，最后才有了三名大学生溺水身亡的悲剧。诚然，与引例中的黄某一样，这几个渔民的行为并不构成不作为犯罪。但，就这样的悲剧还在不断的重演，这已经与法律所期望的、所维护的安稳有序的社会生活相背道而驰。太多的事实、太多的悲剧提醒着我们有必要去反思一下我们的法律制度。
法律是刚性的，道德是柔性的。因为法律不能调整所有的社会关系，所以有时就要靠道德去调节；但由于其是柔性的，所以有时就没有有效地调节，也就不会有良好的结果。正如社会上所痛恨的“见死不救”这一令人发指的行为，仅靠道德是无法调节的，我们除了谴责他们还能做什么？因为罪刑法定原则，一些重大的道德义务永远都成不了不作为犯罪中的义务。因此就有人提倡把一些重大道德义务上升为法定义务，或者使其成为不作为犯罪的义务来源。目前，美国、德国、法国、加拿大、意大利等国已有类似的规定，把重大道德义务作为不作为犯罪的义务来源之一。如德国《刑法典》第323条规定了拒不救助罪：“行为人在发生不幸事故而致公共的危险或者紧急危难时，尽管要求和根据状况能够期待他人进行救助，特别是不存在显著的自己的危险和不侵害其他重要义务，却不予救助的，处一年以下自由刑或者金钱刑”。而我国的刑法理论仍然坚持单纯的道德义务不能成为不作为犯罪发生的根据。在此，我认为此观点已随着时代的发展、社会的进步而落伍，业已与法理所期待的社会生活相背离；我国应该引进或者自创相关制度，以弥补不作为犯罪相关方面上存在的缺陷和不足，以避免“见死不救”等悲剧的继续发生。
最后，因不作为犯罪在“特定义务”上存在的缺陷和不足，现实社会中时有相关悲剧的发生，造成的损失和影响难以估量。所以，我国刑法中关于不作为犯罪的制度仍需完善。
