信托在中国的蜕变与新生
——中国（长沙）信托国际论坛简评
张军建、王 巍
（中南大学信托与信托法研究中心，湖南长沙，410083）
摘要：本文简要地评论了“中国（长沙）信托国际论坛”的部分核心内容，主要围绕“信托与中国”这一主题，具体涉及信托理论与信托理念、信托立法与信托法制、信托税制与信托监管、信托产品设计与运作、信托业的现状与发展、信托人才培养与管理等一系列前沿问题。
关键词：信托；信托法；信托业；信托市场
金秋十月，值此《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）实施三周年、中南大学信托与信托法研究中心成立一周年之际，由中南大学和上海远景非凡投资管理有限公司共同主办、湖南省信托投资有限责任公司协办的“中国（长沙）信托国际论坛”，在湖南长沙隆重举行。来自日本、美国、韩国和我国大陆、台湾、香港的政界要人、理论专家、实务精英等齐集一堂，围绕“信托与中国”这一主题展开了热烈的研讨。论坛以“加强金融创新，拓展现代信托功能，繁荣中国信托事业”为核心，旨在促进信托的国际交流与合作，加强信托理论与实务的互动，倡导和推动信托制度在我国的发展与运用。现将论坛的部分核心内容加以简评，希望能对广大信托同仁的理论与实践有所裨益。
一、信托理论与信托理念
1、民事信托。我国的江平教授和日本的中野正俊教授不约而同地提出了发展中国民事信托的构想。与《信托法》（如第三条）确立的“民事信托+营业信托+公益信托=信托”的模式有所不同，江平教授提出了“民事信托（含营业信托）+公益信托=信托”的制度架构，他认为我国的民事信托应相当于英美法系的私益信托[ ]，而营业信托只是以经营信托业务的机构作为受托人的一种民事信托。这无疑是对信托制度本源和社会基础的回归——民间财产转移与管理，对于满足民众迅速增长的理财需求和从根本上推动信托业的发展具有重要意义。尽管“日本无民事信托”的观念已在人们心目中根深蒂固，但中野正俊教授在总结大量民事信托判例的基础上指出，日本的民事信托实际上随处可见，只是它们在性质上仅仅作为判例而没有明显地表现出来罢了。这不仅是对日本信托理论和观念的触动，也对我国民事信托的认识和发展极具启示。难道我国当前的民事信托活动就仅限于小额财产管理、遗产管理和贵重物品保管等初级形式吗？目前，学界对发展具有我国特色的民事信托充满信心。随着信托思想的普及和信托制度的健全，越来越富裕的国人必定会逐渐认识并充分运用民事信托的财产保护和增值功能。由此，受托人在“职业受托”的基础上也会产生“非职业受托”，不断积聚的公民生活资料会更高效地转化为生产资料。不论这样的民事信托是否还保有在英国起源时的“原汁原味”，但它对经济发展和社会进步的促动作用将是非常可观的。
2、公益信托。我国当前各方面的公益需求非常巨大，但公益事业主要以基金会的形式出现。江平教授认为，目前基金会的设立成本和管理成本较高且程序较繁琐，与公益信托相比虽具有现实的可操作性，却没有明显的成本优势。学界普遍呼吁，积极引入灵活、便捷的公益信托，以扭转我国公益事业发展严重滞后的被动局面。但是，在目前的法律环境之下，发展公益信托仍面临着诸多障碍，一是动力不足，即各项鼓励措施（如税收等）还未出台，影响了委托人设立公益信托的积极性；二是机制不健全，即由于公益事业管理机构还未真正明确到位，公益信托的受托人资格难以核定，有效管理无法落实。值得期待的是，有关部门已将公益信托列入议事日程，相信不久将在我国的公益事业中发挥重要作用。民政部门等相关国家机关应积极推动公益信托的开展，鼓励和保障社会捐助，实现信托业和公益事业的“双赢”效应。
3、信托法学说。目前，学界的目光多集中于信托制度的冲突与协调，对信托理论学说的关注和研究相对滞后。中野正俊教授基于当前信托和信托法发展的实际需要，在日本信托法学界已有的“债权说”、“物权说”、“实质性法主体说”和“相对性权利转移说”之外，提出了颇具创意的“限制性权利转移说”，即认为信托财产并未完整地转移财产权，而是根据信托目的限制性地转移财产权。[ ]该学说对信托目的的重视值得赞赏，在当前的信托理论与实务中均具有相当的解释力。韩国的洪裕硕教授在全面分析日本信托法理论各流派的基础上，赞成把信托分为自益信托与他益信托之后再展开解释的“新债权说”。一直以来，日本的信托法学说深刻地影响着亚洲其他大陆法系国家或地区的信托立法和司法，我国信托法学界至今没有影响较大的理论学说，因此借鉴日本的信托法学说既必要又可行。同时，信托法学界应加强与经济学、管理学等其他学科的信托理论交流，并紧密结合信托实务操作和信托发展动向，及早提出我国自己的信托法学说。随着我国信托法制的进一步发展，民商法与信托法之间的冲突将会越来越突出，法学界可以考虑将信托法学提升为独立的法学二级学科，针对其独特性展开全方位研究。
4、信托观念。虽然信托在我国的产生和发展由来已久，但国人对信托的认识却相当滞后。我国本身没有信托传统，而“一物两权”的英美式信托与大陆法系国家“一物一权”的传统所有权概念和法律体系相去甚远，加之当前转轨过程中市场信用机制严重缺乏，使得信托制度在我国的继受和发展面临诸多困扰。江平教授认为，信托的观念与运用在我国长期处于误解和歧义之中。洪裕硕教授也坦言，信托在大陆法系的中国和韩国会产生“异样”的感觉。的确，由于人们对信托的普遍陌生和信托公司屡屡被整顿，社会上对信托的质疑与排挤在长时间内还难以完全消解，这对于信托观念的培育和普及产生了负面影响。究其根源，仍旧是我国的法治建设和市场经济还不成熟，法律不健全和信誉严重缺失是制约我国发展信托制度和普及信托观念的系统性障碍。相信，随着我国经济的日趋发达，国民理财的需求与人们对信托的认识将会同步增长，尤其在信托理论和立法的不断推动下，信托的独特价值和巨大潜力必将得到社会的广泛认同与接受。
二、信托立法与信托法制
1、对《信托法》的宏观评价。王连洲先生认为，《信托法》基本上保留了信托制度整体的价值功能与法律构造，信托的本质要义均已被继受和体现。但我们认为，《信托法》只是确立了形式意义上的信托制度框架，并未完成实质意义上的信托精神移植，一方面是起草过程中一些反映信托特质的优良条款最后被剔除了；另一方面，现有的条款中存在诸多相互抵触或与信托本质背离的地方。江平教授认为，《信托法》的颁布和实施有两大背景：一是民法体系正处于建立和完善之中，尤其是正在制定物权法；二是社会结构处于深刻的变革中，并且经济发展受到全球化浪潮的深刻影响。诚哉斯言，由于《信托法》所处的背景（或环境）还不稳定和成熟，人们关于信托法律制度的理论研究和实践经验都还非常有限，所以立法中的不足就有待长期、渐进地完善。关于《信托法》将“委托人”作为信托当事人的重要一方而专列一节进行规定，王连洲先生认为，立法设计者可能是考虑到委托人作为信托财产的本来所有者和设立信托的发起主体，最关心信托财产的安全和信托目的的实现，因此重视委托人的地位并赋予其一定的监督权，有助于平衡信托当事人之间的权利关系和保障信托目的的实现。我们认为，这一制度设计是成功的，强化委托人的地位和作用有助于激发人们设立信托的积极性，确保受托人忠实地履行义务，并弥补受益人能力不足时的监管缺陷，充分体现了我国信托法制的特色。
2、对《信托法》的微观探讨。关于“信托”的概念（第二条）中用财产权的“委托”替代传统信托的财产权“转移”，王连洲先生认为，立法设计者可能是为了使国人在传统的财产理念上较容易地接受信托，既保障受托人对信托财产享有完全管理和处置的权利，又兼顾委托人和受益人对信托财产权利的保障。但国内外的很多专家学者都对此持相反意见，认为这种看似信托本土化的有益探索，实际上背离了信托本质、扭曲了信托原理，既不利于国际间的信托制度交流，也难以与已有的其他民商事法律区分开来。我们也赞成“通过相似概念，来彻底转化信托概念是不可行的”[ ]，套用传统的民法理论来刻意地解释信托的独特设计，最终只会扼杀信托制度的生命力。关于第十七条，洪裕硕教授认为，第一款参考了以往“信托前”的解释论，即设立信托前的债权人可以对信托财产强制执行，但该条中“享有优先受偿的权利”的规定则可能被狭隘地解释为“把信托财产作为目的债权设定抵押权”。对此，我们建议对委托人的一般债权人强制执行信托财产作出明确规定。关于第二十五条，夏斌所长认为，第二款仅有原则性的规定是不够的，还需从多个方面就如何“诚实、信用、审慎、有效”管理信托财产作出具体的规定。我们认为，“诚实”、“信用”、“审慎”、“有效”之间的含义重叠且界限模糊，有必要在解释时确立各自的衡量标准，以便于执法和司法。江平教授认为，第六十条中的公益信托目的需要明确具体的认定标准，第六十二条中的“公益事业管理机构”还需要真正明确到位，以切实保障公益信托的实效性。马亚明先生建议，《信托法》应尽快确认信托受益证书（合同）作为有价证券的法律地位，以改善目前信托产品的流通机制。王连洲先生认为，对信托财产应登记而未登记时不得对抗第三人、受托人承继委托人对信托财产占有的瑕疵、受托人因违规致使信托财产受损而对受益人承担责任等，作出更准确的规定。我们认为，还应对共同受托人共同处理信托事务（第三十一条）、受托人的保密义务（第三十三条）等加以明确，并且应对“受托人的忠实义务”等定型化的信托基本制度作出直接规定。总之，《信托法》的细节还需在不断的摸索中逐渐成熟和完善。
3、信托法制建设。信托法的基本部分在各国都是相同的，其制定之后的重要问题在于怎样使信托法得到有效的运用和在适用上怎样对信托法进行确切而适当的解释。[ ]对于当前的信托法制建设，专家学者们最关心的是《信托法》的配套立法和司法解释。高传捷司长指出，与信托相关的配套法律法规的研究和起草工作已取得实质性进展，完整的信托法制体系正在建构之中。人们纷纷期待，最高人民法院能早日出台《信托法》的司法解释。赖源河教授介绍了台湾地区修改“信托业法”的近况：对申请信托业务放宽限制和简化手续，以营造更自由、更开放的信托业法制环境。内藤秀彦先生介绍了日本信托法和信托业法的最新修改动态：一是拓展了信托财产的范围（如知识产权信托）；二是扩大了信托业务中受托人的范围（如一般企业经营信托业务）。由此可见，当前信托法制的总体动向是放松规制和积极鼓励，因此有关部门也有必要适时调整对信托事业的严格管制策略。实务界人士还呼吁，尽快修改“一法两规”，及早出台《信托业法》。我们认为，当前的信托法制亟待统一，监管者也应严格依法监管（而不是依靠政策），从而为信托业务的开展提供稳定的预期。我们也期待，监管“监管者”的法律能早日出台，并在完善信托法制的基础上实现信托法治。
三、信托税制与信托监管
1、信托税制。目前，除了证券投资基金有特别的税收政策以外，我国的信托活动基本上是按照一般经济活动的税法规定来适用的。这大大增加了信托的运作成本，给信托当事人带来了很大负担。信托税制的问题已严重制约了信托机构和信托业务发展的脚步，并成为监管层和信托业界无可回避的共同难题。江平教授认为，当前由税法驱动的民事信托还未成为主流，税收优惠对公益信托的支持也明显不够。实际上，现行税法并未对信托财产移转的特殊性给予回应，现有的“一法两规”也没有把税收纳入调整范围，信托制度与税收制度之间的隔阂严重地阻碍了信托税制的建立和发展。杨元伟副司长认为，首先应明确一个稳定的信托税收目标（保持中性、抑制或鼓励），并坚持税负公平、实际获益者纳税、公益信托优惠、前瞻性和便于征管的信托税制基本原则；其次，应完善信托财产的评估体系，以避免重复征税为主要出发点构建信托税制框架，并且要做到避免重复征税与尊重现行税制两相兼顾；再次，应优先考虑资金信托活动的税法适用，调整证券投资基金的短期税收政策，依照明确的标准对公益信托给予税收优惠；最后，提高信托税制的立法级次，确保稳定性和系统性，从降低守法成本的角度不断提高立法水平。我们认为，信托税制的建立和完善是一个系统性工程，需要各个机关（尤其是税务部门和信托监管部门）通力合作，从信托的设立、存续和终止等各个环节入手，权衡相关主体的利益需求，逐步确立适合我国本土特点的信托税收规则。信托税制还要符合国际惯例，按照避免重复征税和受益人负担（谁受益、谁纳税）的原则，坚持公平与效率兼顾，最大限度地降低与现行税制框架的摩擦，运用税收杠杆力促信托事业发展。
2、信托监管。我国尚未建立专门的信托监管部门，目前由银监会的非银部履行信托监管职责，因此信托监管的总体水平与银行、证券、保险监管存在较大差距。夏斌所长认为，当前信托监管中主要存在两大问题：一是银监会与证监会需要进一步统一监管政策，二是要改变以监管银行的方式监管信托公司。虽说信托监管也以防范金融风险为核心，但主要应围绕信托合同的设立与执行来指导和监督信托机构依法开展信托业务。由于其他金融机构广泛涉足信托业务，而不同的金融监管部门对同一金融消费者的同一消费行为往往采取不同的政策，因此信托监管中时常出现“政出多门”、“相互打架”的情形。高传捷司长也强调，在分业经营的体制下，统一监管对统一信托市场具有重要意义。绝大多数人认为，应取消委托理财合同200份和5万元的限制，放松信托机构设置分支机构和开展异地业务的限制，改进资金信托业务中的募集方式（私募与公募）和托管方式（第三方托管）；不应把资本充足率作为监管信托机构的主要指标，也不应对信托机构采取与银行一样的“监管费”收取标准和方式。同时，分类监管、信息披露、信用评级、产品标准化、内控机制等也是信托监管的热点问题。我们认为，信托监管应以受托人义务为中心，强化信息监控，以监管促进自由竞争，并激励持续的自觉创新。在我国金融体制不断健全和成熟的大背景下，信托监管部门也应转变监管思维、加强制度建设、降低政策风险、提高导向功能，针对信托机构中存在的主要问题依法采取宽严适度的监管措施，为建立有序的信托市场和营造公平的竞争氛围发挥指引作用。我们相信，在明确监管定位、增加监管者与被监管者之间的交流、提高依法监管水平的前提下，“以监管促发展”的信托监管模式必定会逐渐成型。
3、信托业协会。与会者对即将成立的“中国信托业协会”寄予厚望，期待它在加强行业自律、协调监管策略、反映监管意见等方面发挥积极作用。监管层希望信托业协会能够缓解当前信托监管力量不足的状况，分担千头万绪的工作；信托业界希望信托业协会能够成为信托机构的代言人，加强与监管层的交流。高传捷司长表示，信托业协会将在协调行业内部和外部关系、联系信托机构与业务主管部门、维护和促进信托业的健康规范发展等方面发挥重要作用，监管部门可能会把一些涉及信托公司内部的微观制度委托给信托业协会来制定。信托公司的管理层表示，成立信托业协会旨在加强整个信托行业的团结、对话和自律，消除个别成员的个别违规行为对全行业的不利影响，重塑信托业在监管层和社会公众心目中的崭新形象。我们认为，成立信托业协会将成为信托监管由单一的行政监管向复合的社会监管过渡的新起点，对于整合全行业的资源、反映信托业的利益、建立与银监会的对话机制具有深刻意义。虽然目前的主导思路是，把信托业协会定位为“半官方”机构，直接由银监会管理，以便增强权威性和统摄力。但我们认为，信托业协会最好是民间的、独立的纯行业性机构，成为真正反映信托机构利益的代言人。因为一个能够与监管部门平等、自由对话的行业代表才最符合信托机构的根本和长远利益，也更有助于监管部门依法监管和提高监管水平。
四、信托产品设计与运作
与会者重点探讨了民事信托、国有资产信托、信托融资、土地信托、房地产信托、资金信托、社保基金等热门话题，既有域外的成功经验，也有本土的有益探索；既有对现实运作的总结，也有对未来发展的设想。例如，江平教授提出民事信托在家庭领域和商业领域的运用，前者主要体现在有效率地财产管理上，以解决我国目前财富管理分散化及由此造成的巨额损耗和浪费，如“家庭信托”；后者则至少在四个方面大有可为：①与职工福利或退休制度结合的信托业务；②与金融机构中长期债权结合的信托业务；③与其它金融商品结合的信托业务；④与不动产结合的信托业务。近年来，信托机构紧跟市场需求，大力研发信托新产品，广泛拓展投资型、管理型和公益型信托业务，极大地彰显了信托在专业理财、高效管理和推动社会公益事业方面的优势。但也不容忽视，层出不穷的信托产品中也存在一些问题，如曲解信托原理，缺少风险评估，违法违规操作，追求短期利益，缺乏稳定盈利，流动性差，等等。
我们认为，信托产品的设计和开发应把信托原理与市场需求紧密地结合起来，既注重对现有资源的有效利用，又体现信托业发展的规律，在风险可控的前提下不断探索和创新，不断增强信托产品的开放性和多样性。信托具有财产保全、增值、公益和导管等多样化功能[ ]，它通过理财、融资、投资和服务方式已广泛延伸到各个领域，不动产信托、人寿保险信托、离岸信托、信用见证、资产证券化、环境保护等都是时机成熟时可以深度涉入的业务，还可利用信托合法避税的功能研发节税产品。信托机构应努力开发信托资源，确立和巩固自己的核心产品，运用组合投资以分散风险，构建自己特有的客户网络和交易网络体系。监管部门应从制度建设的层面保证信托产品拥有顺畅的流通机制，并为信托产品的创新提供必要的激励机制。随着民众信托投资习惯的养成以及越来越理性和成熟地投资，信托产品在设计和开发时也应更好地平衡风险和收益之间的关系。
五、信托业的现状与发展
1、信托业的整体困顿。回首1919年信托业在中国萌生和1979年重新崛起，我们不禁惊叹信托在各种制度环境下的旺盛生命力。但是，追忆25年来信托业的五次清理整顿和其间的种种变故，我们也不由地为信托业的命运多舛而感慨。王连洲先生就直言不讳地指出，长期以来，信托业处在社会多方的打压之下，致使整个行业屡遭创伤、元气大伤，甚至招致社会对信托业未免有些苛刻的思维对待。信托业在我国经济发展中功不可没，但至今尚未摆脱沉重的历史阴影，也未能彻底改变在公众和领导者心目中欠佳的印象。究其原因，既有历史的，也有现在的；既有外部的，也有内部的；既有决策管理层面的，也有业务经营层面的。由于最近个别信托公司违规受惩，理论界和实务界人士纷纷担忧“第六次清理整顿”不期而至。虽然高传捷司长强调，不大可能出现从前的颠覆性事件，也不会再推倒重来。但我们认为，个别事件引发的危机效应正在逐步扩张，信托业因冲击而面临的整体困顿已不可避免，关键是如何通过发现问题来反思和改革信托业的宿弊。毫不讳言，我国信托业的发展“外强中干”，其制度基础异常脆弱——急功近利的行业定位，缺乏信誉的市场环境，实力悬殊的同业竞争，刚刚起步的法制建设，摇摆不定的发展走向，近乎空白的理论研究，等等。因此，小修小补的改良已无法根治信托业的痼疾，唯有彻头彻尾的改革方能使信托业获得新生，真正走出治乱循环的怪圈。
2、信托公司的边缘化。虽然信托公司是我国信托业的主导，但信托业的范围实际上并不仅仅局限于信托公司，还应包括基金管理公司、资产管理公司等。由于目前信托并非信托公司的专属业务，因此在信托领域与信托公司同台竞争的法人还有很多。从某种意义上讲，信托业的劣势往往也是信托公司的劣势，但信托业的优势并不一定就是信托公司的优势。可以坦言，信托公司的问题比信托业的问题要严重得多，因为基金管理公司、资产管理公司等已呈现出较好的发展态势。高传捷司长指出，在肯定信托公司成绩的同时，对部分公司在法人治理结构、内部控制、风险防范、资产质量、经营管理等方面存在的问题也不容忽视。王连洲先生认为，虽然历经数次整顿的信托公司在经营业绩方面并不逊色于其他金融同业，但给社会留下的“坏孩子”形象至今没有大的改变。很多信托公司的管理层都认为，信托公司已处于金融业的边缘，并且这种边缘化的趋势正在步步加剧。因为目前信托只是四大金融支柱中的配角，信托主业的地位并未确立，而且在不公平的市场竞争中经受着同业竞争的巨大冲击。我们认为，信托公司首先应加快内部改革的步伐，诚信为本、合规经营，明确业务定位、完善法人治理结构，不断提高产品质量、盈利能力和服务水平。信托公司尤其要处理好与地方政府的关系，真正做到“政企分开”和“政资分离”，独立地与地方政府开展市场化合作。
教育部关于印发《中小学心理健康教育指导纲要（2012年修订）》的通知
教育部
教育部关于印发《中小学心理健康教育指导纲要（2012年修订）》的通知
教基一[2012]15号
各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局：
2002年，我部印发了《中小学心理健康教育指导纲要》（以下简称《纲要》），对各地中小学开展心理健康教育起到了指导和推动作用。为进一步科学指导和规范中小学心理健康教育工作，促进心理健康教育工作深入发展和全面普及，在认真总结各地心理健康教育工作经验的基础上，我部组织专家对《纲要》进行了修订完善。现将修订后的《纲要》印发给你们，请各地结合实际，认真组织实施，并将落实情况、问题和意见及时报我部。
附件：中小学心理健康教育指导纲要（2012年修订）
教育部
2012年12月7日
附件
中小学心理健康教育指导纲要
（2012年修订）
中小学心理健康教育，是提高中小学生心理素质、促进其身心健康和谐发展的教育，是进一步加强和改进中小学德育工作、全面推进素质教育的重要组成部分。中小学生正处在身心发展的重要时期，随着生理、心理的发育和发展、社会阅历的扩展及思维方式的变化，特别是面对社会竞争的压力，他们在学习、生活、自我意识、情绪调适、人际交往和升学就业等方面，会遇到各种各样的心理困扰或问题。因此，在中小学开展心理健康教育，是学生身心健康成长的需要，是全面推进素质教育的必然要求。为深入贯彻党的十八大精神，落实《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》要求，进一步科学地指导和规范中小学心理健康教育工作，在认真总结近些年来全国各地心理健康教育工作经验的基础上，制定本纲要。
一、心理健康教育的指导思想和基本原则
1.开展中小学心理健康教育工作，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，学习践行社会主义核心价值体系，贯彻党的教育方针，坚持立德树人、育人为本，注重学生心理和谐健康，加强人文关怀和心理疏导，根据中小学生生理、心理发展特点和规律，把握不同年龄阶段学生的心理发展任务，运用心理健康教育的知识理论和方法技能，培养中小学生良好的心理素质，促进其身心全面和谐发展。
2.开展中小学心理健康教育，要以学生发展为根本，遵循学生身心发展规律，必须坚持以下基本原则：——坚持科学性与实效性相结合。要根据学生身心发展的规律和特点及心理健康教育的规律，科学开展心理健康教育，注重心理健康教育的实践性与实效性，切实提高学生心理素质和心理健康水平。——坚持发展、预防和危机干预相结合。要立足教育和发展，培养学生积极心理品质，挖掘他们的心理潜能，注重预防和解决发展过程中的心理行为问题，在应急和突发事件中及时进行危机干预。——坚持面向全体学生和关注个别差异相结合。全体教师都要树立心理健康教育意识，尊重学生，平等对待学生，注重教育方式方法，关注个别差异，根据不同学生的特点和需要开展心理健康教育和辅导。——坚持教师的主导性与学生的主体性相结合。要在教师的教育指导下，充分发挥和调动学生的主体性，引导学生积极主动关注自身心理健康，培养学生自主自助维护自身心理健康的意识和能力。
二、心理健康教育的目标与任务
3.心理健康教育的总目标是：提高全体学生的心理素质，培养他们积极乐观、健康向上的心理品质，充分开发他们的心理潜能，促进学生身心和谐可持续发展，为他们健康成长和幸福生活奠定基础。
心理健康教育的具体目标是：使学生学会学习和生活，正确认识自我，提高自主自助和自我教育能力，增强调控情绪、承受挫折、适应环境的能力，培养学生健全的人格和良好的个性心理品质；对有心理困扰或心理问题的学生，进行科学有效的心理辅导，及时给予必要的危机干预，提高其心理健康水平。
4.心理健康教育的主要任务是：全面推进素质教育，增强学校德育工作的针对性、实效性和吸引力，开发学生的心理潜能，提高学生的心理健康水平，促进学生形成健康的心理素质，减少和避免各种不利因素对学生心理健康的影响，培养身心健康、具有社会责任感、创新精神和实践能力的德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。
按照“全面推进、突出重点、分类指导、协调发展”的工作方针，不同地区应根据本地实际情况，积极做好心理健康教育工作。
全面推进。要普及、巩固和深化中小学心理健康教育，加快制度建设、课程建设、心理辅导室建设和师资队伍建设，积极拓展心理健康教育渠道，建立学校、家庭和社区心理健康教育网络和协作机制，全面推进中小学心理健康教育科学发展，在学校普遍建立起规范的心理健康教育服务体系，全面提高全体学生的心理素质。
突出重点。地方教育行政部门和学校要利用地方课程或学校课程科学系统地开展心理健康教育；要加强心理辅导室建设，切实发挥心理辅导室在预防和解决学生心理行为问题中的重要作用；加强心理健康教育师资队伍建设，建立一支科学化、专业化的稳定的中小学心理健康教育教师队伍。
分类指导。大中城市和经济发达地区，要在普遍开展心理健康教育工作的基础上，继续推进和深化心理健康教育工作，努力提高质量和成效，率先建立成熟的心理健康教育服务体系；其他地区，要尽快完善心理健康教育工作机制，建立心理健康教育辅导室和稳定的心理健康专业教师队伍，普遍开展心理健康教育工作。
协调发展。坚持公共教育资源和优质教育资源向农村、中西部地区倾斜，逐步缩小东西部、城乡和区域之间中小学心理健康教育的发展差距，以中西部地区和农村地区发展为重点，推动中小学心理健康教育全面、协调发展。按照“城乡结合，以城带乡”的原则，加强城乡中小学心理健康教育的交流与合作，实现心理健康教育全覆盖和城乡均衡化发展。同时，着力提高中小学心理健康教育质量和成效，促进学生的心理素质和德智体美全面协调发展。
三、心理健康教育的主要内容
5.心理健康教育的主要内容包括：普及心理健康知识，树立心理健康意识，了解心理调节方法，认识心理异常现象，掌握心理保健常识和技能。其重点是认识自我、学会学习、人际交往、情绪调适、升学择业以及生活和社会适应等方面的内容。
6.心理健康教育应从不同地区的实际和不同年龄阶段学生的身心发展特点出发，做到循序渐进，设置分阶段的具体教育内容。
小学低年级主要包括：帮助学生认识班级、学校、日常学习生活环境和基本规则；初步感受学习知识的乐趣，重点是学习习惯的培养与训练；培养学生礼貌友好的交往品质，乐于与老师、同学交往，在谦让、友善的交往中感受友情；使学生有安全感和归属感，初步学会自我控制；帮助学生适应新环境、新集体和新的学习生活，树立纪律意识、时间意识和规则意识。
小学中年级主要包括：帮助学生了解自我，认识自我；初步培养学生的学习能力，激发学习兴趣和探究精神，树立自信，乐于学习；树立集体意识，善于与同学、老师交往，培养自主参与各种活动的能力，以及开朗、合群、自立的健康人格；引导学生在学习生活中感受解决困难的快乐，学会体验情绪并表达自己的情绪；帮助学生建立正确的角色意识，培养学生对不同社会角色的适应；增强时间管理意识，帮助学生正确处理学习与兴趣、娱乐之间的矛盾。
小学高年级主要包括：帮助学生正确认识自己的优缺点和兴趣爱好，在各种活动中悦纳自己；着力培养学生的学习兴趣和学习能力，端正学习动机，调整学习心态，正确对待成绩，体验学习成功的乐趣；开展初步的青春期教育，引导学生进行恰当的异性交往，建立和维持良好的异性同伴关系，扩大人际交往的范围；帮助学生克服学习困难，正确面对厌学等负面情绪，学会恰当地、正确地体验情绪和表达情绪；积极促进学生的亲社会行为，逐步认识自己与社会、国家和世界的关系；培养学生分析问题和解决问题的能力，为初中阶段学习生活做好准备。
初中年级主要包括：帮助学生加强自我认识，客观地评价自己，认识青春期的生理特征和心理特征；适应中学阶段的学习环境和学习要求，培养正确的学习观念，发展学习能力，改善学习方法，提高学习效率；积极与老师及父母进行沟通，把握与异性交往的尺度，建立良好的人际关系；鼓励学生进行积极的情绪体验与表达，并对自己的情绪进行有效管理，正确处理厌学心理，抑制冲动行为；把握升学选择的方向，培养职业规划意识，树立早期职业发展目标；逐步适应生活和社会的各种变化，着重培养应对失败和挫折的能力。
高中年级主要包括：帮助学生确立正确的自我意识，树立人生理想和信念，形成正确的世界观、人生观和价值观；培养创新精神和创新能力，掌握学习策略，开发学习潜能，提高学习效率，积极应对考试压力，克服考试焦虑；正确认识自己的人际关系状况，培养人际沟通能力，促进人际间的积极情感反应和体验，正确对待和异性同伴的交往，知道友谊和爱情的界限；帮助学生进一步提高承受失败和应对挫折的能力，形成良好的意志品质；在充分了解自己的兴趣、能力、性格、特长和社会需要的基础上，确立自己的职业志向，培养职业道德意识，进行升学就业的选择和准备，培养担当意识和社会责任感。
四、心理健康教育的途径和方法
7.学校应将心理健康教育始终贯穿于教育教学全过程。全体教师都应自觉地在各学科教学中遵循心理健康教育的规律，将适合学生特点的心理健康教育内容有机渗透到日常教育教学活动中。要注重发挥教师人格魅力和为人师表的作用，建立起民主、平等、相互尊重的师生关系。要将心理健康教育与班主任工作、班团队活动、校园文体活动、社会实践活动等有机结合，充分利用网络等现代信息技术手段，多种途径开展心理健康教育。
8.开展心理健康专题教育。专题教育可利用地方课程或学校课程开设心理健康教育课。心理健康教育课应以活动为主，可以采取多种形式，包括团体辅导、心理训练、问题辨析、情境设计、角色扮演、游戏辅导、心理情景剧、专题讲座等。心理健康教育要防止学科化的倾向，避免将其作为心理学知识的普及和心理学理论的教育，要注重引导学生心理、人格积极健康发展，最大程度地预防学生发展过程中可能出现的心理行为问题。
9.建立心理辅导室。心理辅导室是心理健康教育教师开展个别辅导和团体辅导，指导帮助学生解决在学习、生活和成长中出现的问题，排解心理困扰的专门场所，是学校开展心理健康教育的重要阵地。在心理辅导过程中，教师要树立危机干预意识，对个别有严重心理疾病的学生，能够及时识别并转介到相关心理诊治部门。教育部将对心理辅导室建设的基本标准和规范做出统一规定。
心理辅导是一项科学性、专业性很强的工作，心理健康教育教师应遵循心理发展和教育规律，向学生提供发展性心理辅导和帮助。开展心理辅导必须遵守职业伦理规范，在学生知情自愿的基础上进行，严格遵循保密原则，保护学生隐私，谨慎使用心理测试量表或其他测试手段，不能强迫学生接受心理测试，禁止使用可能损害学生心理健康的仪器，要防止心理健康教育医学化的倾向。
10.密切联系家长共同实施心理健康教育。学校要帮助家长树立正确的教育观念，了解和掌握孩子成长的特点、规律以及心理健康教育的方法，加强亲子沟通，注重自身良好心理素质的养成，以积极健康和谐的家庭环境影响孩子。同时，学校要为家长提供促进孩子发展的指导意见，协助他们共同解决孩子在发展过程中的心理行为问题。
11.充分利用校外教育资源开展心理健康教育。学校要加强与基层群众性自治组织、企事业单位、社会团体、公共文化机构、街道社区以及青少年校外活动场所等的联系和合作，组织开展各种有益于中小学生身心健康的文体娱乐活动和心理素质拓展活动，拓宽心理健康教育的途径。
五、心理健康教育的组织实施
12.加强对中小学心理健康教育工作的领导和管理。各级教育行政部门要切实加强对心理健康教育工作的领导，制定规章制度，明确责任部门和负责人，支持和指导中小学开展心理健康教育工作。各地和学校要通过多种途径和方式，结合教育教学实际，保证心理健康教育时间，课时可在地方课程或学校课程中安排。各级教育行政部门要将心理健康教育工作列入年度工作计划，纳入学校督导评估指标体系之中，教育督导部门应定期开展心理健康教育专项督导检查。教育部将适时开展中小学心理健康教育示范校创建活动。
13.加强心理健康教育教师队伍建设。心理健康教育是一项专业性很强的工作，必须大力加强专业教师队伍建设。各地各校要制订规划，逐步配齐心理健康教育专职教师，专职教师原则上须具备心理学或相关专业本科学历。每所学校至少配备一名专职或兼职心理健康教育教师，并逐步增大专职人员配比，其编制从学校总编制中统筹解决。地方教育行政部门要健全中小学心理健康教育教师职务（职称）评聘办法，制订相应的专业技术职务（职称）评价标准，落实好心理健康教育教师职务（职称）评聘工作。心理健康教育教师享受班主任同等待遇。
14.大力开展心理健康教育教师培训。教育部将组织专家制订教师培训课程标准，分期分批对中小学心理健康教育教研员和骨干教师进行国家级培训。各省级教育行政部门要将心理健康教育教师培训纳入教师培训计划，分期分批对区域内心理健康教育教师进行轮训，切实提高专、兼职心理健康教育教师的基本理论、专业知识和操作技能水平。要在中小学校长、班主任和其他学科教师等各类培训中增加心理健康教育的培训内容，建立分层分类的培训体系。
15.要重视教师的心理健康教育工作。各级教育行政部门和学校要关心教师的工作、学习和生活，从实际出发，采取切实可行的措施，减轻教师的精神紧张和心理压力。要把教师心理健康教育作为教师教育和教师专业发展的重要方面，为教师学习心理健康教育知识提供必要的条件，使他们学会心理调适，增强应对能力，有效地提高其心理健康水平和开展心理健康教育的能力。
16.加强心理健康教育材料的管理。各种有关心理健康教育的教育材料的编写、审查和选用要根据本指导纲要的统一要求进行。自2013年春季开学起，凡进入中小学的心理健康教育材料必须经省级以上教育行政部门组织专家审定后方可使用。
17.加强心理健康教育的科学研究。各级教育行政部门要加强指导，增加经费投入，将心理健康教育纳入教育科学研究规划，积极组织相关课题申报和优秀成果评选。要积极引导高等学校、科研机构的研究人员开展相关研究，为心理健康教育实践提供理论基础和科学依据。要建立中小学心理健康教育教研制度，各级教研机构应配备心理健康教育教研员。要坚持理论与实践相结合，组织专家学者、教研人员、一线教师和学校管理人员结合实际情况积极开展心理健康教育教学研究，在实践中丰富完善心理健康教育理论，不断提高心理健康教育科学化水平。
