关保英 教授
关键词: 司法审查/行政成本/投入与产出
内容提要: 行政成本权衡是司法审查中一种相对深层次的行为，其具有深化司法审查内涵、扩大司法裁量权、促使行政权理性化的价值。如果合理性审查制度能够建立，那么，探讨司法审查中的行政成本权衡既有理论依据也有实践上的可行性。笔者认为，在日后修改《行政诉讼法》时应确立行政成本控制原则，建立行政公诉制度，概括规定行政诉讼受案范围，拓展行政诉讼判决类型。
《中华人民共和国行政诉讼法》第5条和第54条确定了我国司法审查制度的基本格局，即人民法院仅对行政主体的具体行政行为进行合法性审查而不进行合理性审查的制度。显然，若依这个原则进行行政诉讼活动，我国司法审查中人民法院是无权也无法对行政成本进行权衡的。然而，近一两年来有关修改《行政诉讼法》的呼声越来越高，思路也越来越清晰，正是在相关理论准备接近成熟的情况下，全国人大及其常委会才把《行政诉讼法》的修改纳入了立法规划之中。[1] 《行政诉讼法》的修改面临对现行行政诉讼制度中一系列宏观、中观和微观制度的调整，有些甚至会涉及到司法审查的制度格局，其中合理性审查的问题就成了人们重点关注的对象之一。如果届时能够在行政诉讼中确立合理性审查的制度，那么，人民法院就有权在司法审查中对行政成本进行权衡。基于此，笔者认为探讨司法审查中的行政成本权衡既有理论依据也有实践上的可行性。本文将对司法审查中行政成本权衡的概念、制度价值、涉及的范畴及其原则等作一探讨，以求对《行政诉讼法》的修改有所裨益。
一、对司法审查中行政成本权衡的界定
司法审查中的行政成本权衡，是指人民法院在对行政行为进行司法审查时，就行政主体进行行政执法或者其他行政活动中的行政消耗及其合理性作出测评并采取后续司法措施的司法行为。一则，司法审查中的行政成本权衡是以能够进行行政合理性审查为前提的。我们知道，理论范畴上的司法审查包括合法性审查与合理性审查两个方面，前者指司法机关只能审查某一行政行为是否有法律依据，若有法律依据即可以作出维持判决，反之，则只能作出撤销或其他形式的判决。“人民法院对行政权的司法审查主要是对行政权合法性的审查。只有在极个别情况下才能审查合理性。确立这样的审查方式之初衷在于使行政权与司法权保持各自相对独立性。行政权中有一个重要权力是自由裁量权，这一权力在各国的法律制度中基本上都予以确认，就是允许行政系统在一定范围内行使自由裁量权，对属于行政系统的自由裁量权司法系统最好不要过多干预，这是现代一般国家的行政法理论。”[2] 后者则是指司法机关有权对依法作出的行政行为进行更进一步的判断，也即作出其是否合理的判断。司法审查中的行政成本权衡存在于合理性审查之中，从这个意义上讲，司法审查中的行政成本权衡是司法审查中一种相对深层次的行为，因为它在对行政行为进行法律形式审查之后，还要作进一步的追问。若一国行政诉讼制度仅仅确定了合法性审查原则，那么，司法审查中便无法进行行政成本的权衡。二则，司法审查中行政成本权衡的深度和广度决定于司法审查的制度设计。所谓司法审查的制度设计是指一国所确定的司法审查的制度类型及其制度运作中的细节。一些国家的司法审查制度中既包括了对具体行政行为的审查，又包括了对抽象行政行为的审查，在这样的制度设计中，司法审查中行政成本的权衡就有可能在具体行政行为之成本与抽象行政行为之成本两方面来进行。目前我国仅确立了司法审查中对具体行政行为进行审查的单一类型，在这个相对单薄的类型中，司法审查时行政成本权衡的深度和广度也要浅一些，即依我国目前的行政诉讼制度，即便确立了司法审查中的行政成本权衡，也只能针对具体行政行为来进行。“人民法院对行政权的司法审查只限于具体行政行为的审查，而不能审查具体行政行为以外的抽象行政行为，这是我国行政诉讼制度的特色。”[3] 三则，司法审查中的行政成本权衡所监控的对象是行政主体与国家政权体系的关系。行政诉讼制度从较为广泛的意义上讲是行政监督制度，[4] 即人民法院对行政系统行使行政权进行监督的制度。在司法审查中，司法机关监督的核心则是行政主体与行政相对人之间的关系是否理性，若行政主体对行政相对人有侵害行为就有可能带来行政行为被撤销的后果。而在司法审查的行政成本权衡中，监督的核心是行政主体与国家政权体系的关系，行政主体在一个行政执法行为或者其他行为中大量消耗行政资源虽有可能不会对行政相对人造成侵害，但却完全有可能对国家政权体系造成侵害。从这个意义上讲，司法审查中行政成本权衡的监督对象是另一种关系形式。由此可见，如果司法审查中行政成本权衡的制度能够得到确立，将会对我国传统行政诉讼的格局产生影响。上列三个方面是我们研究司法审查中行政成本权衡的切入点。如果将笔者关于司法审查中行政成本权衡的定义分解叙述的话，下列内容显然是不可缺少的。
第一，司法审查中行政成本权衡的主体是人民法院。司法审查中行政成本权衡的主体是指在司法审查中由谁来权衡行政主体的行政成本。这个问题看似简单，因为司法审查是由司法机关即人民法院主持进行的，因此，行政成本权衡的主体亦应当是人民法院，似乎不存在任何争论。然而，若将问题向前推演一步，情况就可能会发生一些变化。我们知道，行政诉讼中的参与主体除了作为主导因素的人民法院外，还有对行政行为提出否定主张的原告，即行政相对人。他们在对行政行为提出异议以保护自己权益的同时，能否对行政成本提出不当性主张，进而成为行政成本的制约主体之一等问题并没有在《行政诉讼法》中作出明确规定。另外，随着我国行政诉讼制度的完善，人民检察院很有可能成为公益诉讼的公诉人，那么，其是否也可以成为司法审查中行政成本权衡的主体等都是有争议的问题。在笔者看来，司法审查是由人民法院主持的，其他主体只是司法审查过程的参与者，他们的权利与义务必须在人民法院的掌控之下运行。因此，应当认为司法审查中行政成本权衡的主体是人民法院，其他主体可以配合人民法院对行政成本进行权衡，但他们并不具备行政成本权衡的主体资格。还应指出，人民法院的行政成本权衡仅可针对已进人司法审查阶段的行政行为的成本，而对于未进入司法审查阶段的行政行为的成本其则不能进行审查。换言之，其并没有在行政诉讼之外审查行政成本的主体资格。
第二，司法审查中行政成本权衡的内容是行政的投入与产出。行政权行使中存在着投入与产出的比例关系。所谓投入是指行政主体在行政执法和其他行政管理中所投入的人力、物力、财力，在现代社会中除了这些因素外，还有诸如信息等其他软件的投入。毫无疑问，任何投入的目的都在于带来一定的社会效果，我们把行政权带来的社会效果叫做行政的产出。法治发达国家已经在一定范围内用法律规范对投入产出的关系进行调整，将提高行政效率作为规制对象就是一个例证。以《西班牙行政程序法》为例，其第29条第1项规定：“行政作用应依经济、迅速以及效率的法则展开之。”[5] 该条已不单单是对行政过程的形式连结进行调整，而主要在于对行政过程的实质进行调整。二十世纪中期以后，各国行政法治基本上都有这样的趋势。司法审查中行政成本权衡的内容就是要对行政主体在行政过程中的消耗与收获之关系进行考量。若发现行政主体在过大消耗的情况下并没有带来较大的产出或者收获，那么，就可以认定行政主体行使行政权的成本过高。被诉具体行政行为是针对行政相对人作出的，通常情况下，作为原告的行政相对人可能只主张行政行为对自己权益造成侵害的那部分，而不会对行政主体投入较多行政成本进行权衡，进一步讲，这个权衡不一定会对行政相对人的权益造成影响。
第三，司法审查中行政成本权衡的标的是行政权力。司法审查的标的是行政行为，这是没有争议的。依《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，我国司法审查的标的是行政机关的具体行政行为。即对被诉具体行政行为的合法性与否进行审查，并依审查的结果作出相应判决，整个行政诉讼过程就是以被诉具体行政行为为中心而展开的，行政行为作为审查标的的地位是非常明显的。那么，司法审查中行政成本权衡的标的是否也是具体行政行为呢？回答是否定的。之所以这样说是因为行政成本权衡的核心不是审查具体行政行为的合法或合理性与否，其所考量的乃是行政行为的上位要素，即决定行政行为作出的行政权力。通常情况下，一个行政行为的作出是无法进行成本权衡的，因为依行政程序法和行政实体法的规定，行政行为只要依法律规定的要件而作出就是合法的，其在作出过程中的消耗只要没有侵害行政相对人的利益就无法作出大与小的衡量。行政行为的合法性在绝大多数情况下所突出的都是形式要件。而行政成本权衡则已经超越了具体行政行为本身，其是对操控行政行为的行政权力的权衡。行政权力大多设定于行政实体法之中，或者行政组织法之中，或者部门行政管理法之中，行政权力有投入与产出的成本分析基础。因此，应当认为司法审查中的行政成本权衡之标的是行政权力。这在逻辑上也是说得过去的，人民法院对行政系统的制约并不是对其所作的具体行政行为的制约，而是对行政主体代表国家所行使的行政权力的制约。上面已经说过，行政成本权衡所反映的是行政主体与国家政权体系的关系，因此，行政成本权衡的作用基点在行政权力方面而不是在行政行为方面。
二、司法审查中行政成本权衡的价值
司法审查的深度和广度在不同的政权体制之下有不同的表现，甚至在同一类政权体制之下的不同国家亦有微妙差别。 [6]我国的司法审查制度若从制度和运作的情形观察，应当说在深度和广度方面均是不尽如人意的。我国行政诉讼制度的理论基础就在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，这是国内教科书对我国行政诉讼制度的普遍评价。[7] 基于此，我国司法审查中所关注的是具体行政行为与行政相对人的关系，常常以行政相对人是否能够接受具体行政行为作为审查的重要依据，即便将具体行政行为置于行政合理性原则之中，其中关于合法性的审查也会尽量地与行政相对人的利益予以结合。易言之，我国行政诉讼制度的深度与广度仅仅与行政相对人的权益保护联结在一起，当然这也可以算作行政诉讼制度的模式之一。但有些国家在建构其司法审查制度时则是另一种情形，其所关注的是行政权力的行使，或者司法审查的主要目的是为了实现制约行政权力与保护社会公众的双重价值。以美国的司法审查为例，在整个司法审查过程中，法院的功能即在于使行政权的行使更加理性。而不以防止行政权行使中侵犯行政相对人权益这一单一价值目标为核心。其实，《中华人民共和国行政诉讼法》第1条所确立的我国司法审查的宗旨并不仅是相对人权益保护这一单一价值，只是后来的制度建构忽视了对行政权力约束和考量这一相对较高的价值。该法第1条规定：“为保证人民法院正确、及时地审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”可见其中关于司法审查的价值目标乃是双重的，即保护行政相对人权益与监督行政机关行使职权。而依第二个价值目标，我们便能够得出在人民法院的司法审查行为中权衡行政成本乃是顺理成章之结论。那么，司法审查中的行政成本权衡究竟有什么样的法律价值呢？笔者试从下列方面予以分解。
第一，深化司法审查内涵的价值。司法审查的内涵在我国是比较清晰的：一方面，我国的司法审查以合法性审查为原则，《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”依该条规定，合理性审查目前在我国是被排除在外的。[8] 另一方面，我国的司法审查仅以具体行政行为为对象，即人民法院只审查具体行政行为，其中所突出的是审查过程中的行为属性而不是行为的过程属性。更为重要的是，我国的司法审查以行政相对人的诉权为始点和终点，即审查的开始以诉权为转移，审查的终结也以诉权为转移。我们知道，诉权是归于社会个体的权利，其与公权是没有关系的。上列方面实质上框定了目前我国司法审查相对狭窄的内涵。如果我们能够在司法审查中赋予人民法院对行政成本的权衡权，那么，我国行政诉讼乃至于整个司法审查的内涵将会被明显予以深化。一则，人民法院的行政成本权衡使司法审查由合法性变为合法与合理的双重性，正如我们在上面提到的司法审查中的行政成本权衡的基础条件是合理性审查机制的形成。在司法审查中，司法机关对行政效率的衡量无论如何都是以合理性为基础的。二则，行政成本权衡将审查的视野由具体行政行为拓展到了行政权力，由一个行为状态扩展到了行为过程。这个拓展若能成功还有可能使司法审查拓展至抽象行政行为，因为行政机构体系中的成本是一个综合因素，具体行政行为只能权衡行政成本中的一部分内容。三则，司法审查中的行政成本权衡与行政诉讼制度构建中的权利保护价值、行政权力制约价值都有联系，一旦司法审查中人民法院能够站在监控行政权力的高度来制约行政系统，行政诉讼和司法审查的内涵将必然会得到拓展和深化。
第二，扩大司法裁量权的价值。行使国家权力的机关都在一定范围内享有自由裁量的权力，不论行政机关、立法机关还是司法机关概莫能外。所谓自由裁量权是指由权力行使主体享有的进行自我选择和自由处置的权力。有人认为现代宪政制度及其他规范国家权力的制度就在于既为诸种权力主体设定裁量权，又通过一定的机制控制其自由裁量权。“裁量权之建构与限定存在不同，不过二者可能存在交叉。限定的目的是为了保证裁量权不超越规定的界限，而这可以通过颁布的法律、行政规则或避免裁量权的发展超越界限等方式完成。建构的目的在于在界限范围内控制行使裁量权的方式，而这也可以通过颁布法律、行政规则以及其他方法完成。无论就裁量权之限定还是建构而言，制定行政规则都是一项极为重要的工具：确立裁量权界限的规则可以对其进行限定，而明确行政官员在界限范围内之所作所为就是对裁量权的建构。”[9] 由于国家权力的性质和特点不同，不同主体行使的自由裁量权亦有所不同。立法权和司法权被认为是能够找到明确界限的权力。[10] 因此，这两种权力中的自由裁量权一是比较清晰，二是有一套严格的控制机制，如它们的自由裁量权仅仅存在于一定的幅度之内，即其在上限和下限之间对行使权力的事态作出选择。与之相比，行政自由裁量权则要复杂得多，笔者曾经对行政自由裁量权存在的领域作过描述，指出其存在于“幅度范围”与“空白地带”两种情况之下。前者与立法、司法裁量权相同，后者则是指在法律没有对某一事态作出规定而行政机关又必须予以处理的情况下存在的权力。[11] 总之，行政自由裁量权要远远大于司法自由裁量权。这种权力分配的不对等性，使司法审查中司法机关对行政机关的制约十分有限，为了寻求两种权力在自由裁量权行使中的平衡，笔者认为应适度扩大司法自由裁量权，即允许司法机关在司法审查中自由选择处理方式，以使其对行政权的制约相对给力。司法审查中的行政成本权衡便是一种由司法机关行使的裁量权力，其根据行政权的内外在状况从深层次判定行政权行使的消耗与产出，进而制约行政权力。当然，这只是扩大司法自由裁量权的进路之一，从国家权力的总体格局上讲，司法审查中司法机关自由裁量权力的扩大必然有利于其对行政自由裁量权的限制，司法审查中行政成本权衡的最终结果将使司法权与行政权之间建构起一种新的制约模式。
第三，促使行政权理性化的价值。行政权之合法性与行政权理性化之间的关系在学界尚无深入研究。不过，从我国行以法学界的基本论点看，似乎行政权的合法性与行政权的理性化是同一意义的事物。即是说，只要我们能够做到行政权的合法化，那么，我们也就能够实现行政权的理性化。或者说，行政权的理性化可以通过行政权合法化的实现来得到证明。正因为如此，我国行政法学界和行政法治实践中基本上不去研究行政权的理性化以及实现行政权理性化的其他手段，而是一味强调依法行政或法治行政。然而，在笔者看来，行政权的合法性仅是行政权理性化的充分条件，而不是行政权理性化的必要条件。换言之，行政合法性只能作为测定行政权理性化的指标之一，如果我们将其作为唯一指标就必然会降低行政权理性化的价值。行政权是否理性化决定于诸多因素，一方面，决定于法内因素，即如果我们在法律制度中有良好的用以规范行政权的规则，那么我们就可能保证行政权理性化的实现。在规则不好的情况下行政权即使在法内运作也仍然难以实现理性化。另一方面，决定于法外因素。在现代社会中，制约行政权的除了法律规范之外，还有诸多法外因素，如科技、习惯、道德等等都能够对行政权行使的质量产生影响。目前我国司法审查中仅仅进行合法性审查似有可能使被称之为恶法的法律规范对行政权的制约变为合理，进而使非理性的行政权行使得到司法审查的认可。由此可见，司法审查中的行政成本权衡是在相对超越既成规则的情况下对行政权行使的内在性进行审视，这个审视既使行政权能够实现真正意义上的合法性，又能实现真正意义上的理性化。这其中的道理是非常清楚的，尤其在我国行政实在法还存在较大不足的情况下，促使行政权行使的理性化将是目前我国司法审查的一大历史使命。[12]
三、司法审查中行政成本权衡的范畴
司法审查中行政成本权衡的范畴是司法审查中行政成本权衡的基本问题之一，具体指人民法院在司法审查中究竟在哪些范围和领域对行政成本进行测评和估算。毫无疑问，司法审查中的行政成本权衡不仅仅是一个行政法学的理论问题，更为重要的是它应当成为行政法治实践问题，即我们应当用行政实在法将司法审查中的行政成本权衡规定下来，例如，我们可以通过由最高人民法院制定司法解释的方式对行政成本权衡的一些具体事项作出规定。当然，实在法的规定是排解实务环节所有有关这个范畴争论的有效解决方法。在我国还没有确立司法审查中行政成本权衡制度的情况下，我们从理论上先行探讨行政成本权衡的领域是十分必要的。在本文第一部分作者已经指出，司法审查中行政成本权衡的标的是行政权力而不是行政行为，若笔者的这一论断正确的话，便可说司法审查中行政成本权衡的范畴甚至超越了具体行政行为本身。我国目前司法审查中有关范畴的分布是十分确定的，就是被诉的具体行政行为，而且仅仅以该具体行政行为的合法性为审查的核心，这就使我国司法审查的范畴十分狭窄。与之相比，司法审查中行政成本权衡的范畴则要宽泛一些，我们这样说在理论上也是成立的，因为合理性审查的深度和范围要比合法性审查的深度和范围更加深刻一些。对于司法审查中行政成本权衡的范畴我们可以从纵向和横向若干方面分析。然而，纵向的范畴所涉及的是行政成本权衡的深度，包括行政主体在作出行政行为时对行政效率认知的程度等等，即便我们要在行政实在法中确立行政成本权衡制度，此种纵向上的范畴我们也是无法用法律规范予以规定的。横向上的范畴则是相对确定乃至于相对静态的，我们只要能够在目前情况下将行政成本权衡的横向范畴厘清就很不容易了，笔者将这个横向上的成本权衡范畴概括为下列若干方面。
第一，行政过程模式选择的范畴。行政过程是指行政机关履行行政管理职能和进行行政执法的整个行为序列。其是对行政活动相对较大范围的一个总称。行政机关的具体行政行为就存在于行政过程中，或者说，行政过程是由若干具体行政行为构成的。在司法审查中，人民法院所受理的是行政相对人所起诉的具体行政行为。整个司法审查也是针对具体行政行为而展开的，如果人民法院不能对行政成本进行权衡，其只要审查被诉具体行政行为的合法性与否。进一步讲，其完全可以以静态的审查方式针对具体行政行为的状况而进行审查活动。但是，一旦人民法院能够对行政成本进行权衡，其就必须将具体行政行为放置在一个较大的视野中加以考察，放置在行政机关进行行政管理活动的过程中如以审视。行政机关的行政管理活动过程的模式是可以进行选择的，对于绝大多数行政管理活动而言都是如此。以行政机关对行政相对人颁发许可证和执照为例，其就可以作出行政过程上的选择。如其可以根据国家的行政管理战略从开发经济管理潜力的角度赋予行政相对人经营权，也可以根据发展文化事业的战略赋予行政相对人某种文化权益。行政机关在行政执法中的赋权行为的作出存在着轻重缓急，选择先赋予何种权利后赋予何种权利在法律上并没有一个具体的答案。整个行政过程都决定于行政机关对问题的判断。在这个过程选择中必然存在行政成本问题，即选择此一行政过程即可能会增加社会财富，并符合当事人利益。而选择另一种模式则有可能增加社会负担，还有可能侵犯行政相对人的权益。正如法国学者迪韦尔热所分析的：“人们发现刻板的官僚模式使它难以适应新情况。这种模式还造成领导人与执行者、执行者与公众之间的冲突，而这些冲突又造成能量的巨大消耗；组织无法去实现其目标，把精力尽花费在调整这些冲突上。有些人称，这些缺陷不可能真正克服，因为克服缺陷的手段最终只能进一步加深组织的官僚主义性质。内部冲突及与公众的冲突导致加强控制和建立新的调整规则，这就使体制本身更加臃赘。”[13]基于此，他建议，权力必须溶于机构之中，“机构使权力易于接受，因为机构在下属同上司从不接触的情况下，抹掉了下属对上司的屈辱地位感。” [14]司法审查中行政成本权衡的第一个范畴便是对行政主体行政过程模式选择的判定。对于那些选择不当或错误或增加社会负担的行政过程可以进行适当的司法处置。
第二，行政行为方式选择的范畴。行政行为的概念在行政法学界是有争论的：“行政行为概念的起源，可以追溯到法国行政行为的概念。自1826年起，德国法学家从法国引入了行政行为这个概念，并且将其发展成为德国的概念。最初，行政行为包括根据公法或私法采取的一切行政措施。后来，行政行为的范围逐步限定于那些在公法领域中采取的行政措施。1895年，奥托·迈耶教授在其论述德国行政法的鸿篇巨著中，把行政行为权威性地定义为：行政行为是关于‘在个别的条件下决定某个权利主体的权威性宣告’。”[15]由这个定义可以看出，行政行为无论是具体的还是抽象的，其都是行政主体对有关的行政事务进行处置时采取的一个手段，行政行为是对行政主体采取的行政手段的一个抽象。即是说，在行政行为的概念之下可以包括诸多的行为方式，任何一个行政行为都包含着不同的行为方式，以行政许可行为为例，其中就包括告知、批准、执照颁发等行为方式。行政处罚等行为也不例外，其中也包含着告知、科罚、制作行政处罚决定书、执行等若干个不同的行为方式。每一个具体行政行为中所包含的行为方式常常是不确定的，当然，如果法律规范对一个具体行政行为的行为方式规定了严格的形式要件时，行政主体就无法进行选择。但事实是，行政法规范一般只规定行政行为与行政相对人之间的关系，规定行政主体作出行政行为的依据，而对行政行为中具体的行为方式并不一定有严格规定。以《中华人民共和国行政许可法》规定的行政主体对行政许可的监督行为为例，其就没有规定行政主体具体应采取什么样的行为方式监督许可权益人。这样一来，行政主体在进行监督时就可以选择自己认为合适的行为方式。我国绝大多数行政行为在作出时，行政主体都有选择相应行为方式的权力。某一行政行为被诉以后，行为方式的选择状况便不能作为判决被告违法与否的依据，因为任何一种行为方式的选择只要不违反法律明文禁止的事项，都应当说是合乎行政主体的行政自由裁量权。但是，人民法院在行政成本权衡中则可以对行为方式进行考量，若行政主体选择此一行为方式更能节省行政成本，其却选择了彼种行为方式，人民法院便可以作出适当的司法处置。
第三，行政程序选择的范畴。行政程序在行政法学理论中可以划分为诸多类型，例如，《中华人民共和国行政处罚法》就将行政处罚决定程序分为三种，一是简易程序，指行政主体在对案件事实清楚且证据充分确实的违法行为作出处罚时适用的程序。二是一般程序，指行政主体在对一般行政违法行为作出处罚时适用的程序，这是行政处罚的基本程序，包括调查、决定、执行等具体的程序环节。三是听证程序，指行政主体对重大复杂的行政违法案件进行处罚时适用的查清案件事实的特别程序。上列三个程序在行政处罚中的适用基本上是确定的，但在有些情况下也存在选择问题，即究竟是适用简易程序还是适用一般程序在有些案件中是有选择的、是否一定适用听证程序同样存在选择。在《行政处罚法》有严格规定的情况下尚且如此，在其他的行政行为中情况则更加复杂。由于我国没有制定一部统一的行政程序法典，行政程序散见于诸多的部门行政管理法之中，每一个部门行政管理法对行政程序的设计并不是针对具体行政行为的，而是针对该行政管理领域的，例如有关土地行政管理中行政行为的程序即反映在《中华人民共和国土地管理法》之中，有关水行政管理的行政行为程序则反映在《中华人民共和国水法》及其他有关水利管理的法律规范之中。此种复杂的程序规则使行政主体在作出行政行为时有诸多的程序选择，如在一些行政处罚中既可以选择一般程序又可以选择简易程序等等。在行政行为的合法性审查中，只要人民法院能够找到行政主体程序上的依据，那么无论这个程序是如何选择的，都可以判定该行政行为合法。但是，司审查中的行政成本权衡则包含另一种情形，人民法院可以进一步判定行政主体在行政程序选择中的合理性与否。对于过度增大行政成本的程序选择同样可以作出司法处置。
四、司法审查中的行政成本权衡与《行政诉讼法》修改的若干走向
在目前我国的行政诉讼制度中并没有明文规定人民法院可以权衡行政成本的问题，即《行政诉讼法》并没有赋予人民法院在司法审查中的行政成本权衡权。然而，在笔者看来，人民法院即便在目前的行政诉讼制度之下亦有一定的权衡行政成本的空间，之所以这样说是因为《行政诉讼法》赋予了人民法院对行政机关作出司法建议的权力。所谓司法建议是指人民法院在行政审判中，在案件作出判决之后，可以针对行政主体在作出具体行政行为时的些许瑕疵，建议让其整改或者今后予以注意的司法行为。司法建议可以在判决行政机关败诉的情况下作出，也可以在判决行政机关胜诉的情况下作出，其主要针对的是行政主体在作出具体行政行为时存在的程序上或实体上的些许瑕疵。显然，人民法院完全可以对行政主体作出行政行为时的行政成本过大或者不考虑行政成本的行为提出司法建议，让其在今后作出同样行政行为时予以注意，甚至可以提醒其在行政执法中注意培养效率意识。美国学者戴维斯就曾尖刻地指出：“当私方当事人就其所认为的政府官员造成的非正义诉诸法院寻求救济时，政府或许可以：第一，尽其所能促成根据实体内容做出司法判决；第二，反其道而行之，花费纳税人的钱财让政府律师在根据实体内容做出司法判决的路上设置重重障碍；或第三，采取某种中间路线。我的看法是第一种路线比较合理，而第二种路线则是不可原谅的。”[16]不言而喻，在我国现行行政诉讼制度之下，人民法院在司法审查中的行政成本权衡是非常有限的，而且最高的处置手段也只能是司法建议。基于此，笔者认为从行政成本权衡在我国法律体系中的地位及其价值出发，应当作为一个重要的行政诉讼制度写进《行政诉讼法》之中。那么，在《行政诉讼法》修改中究竟应当如何处理司法审查中的行政成本权衡，笔者认为下列方面是至关重要的。
(1)确立行政成本控制原则。现行《行政诉讼法》有两类原则，一类叫共有原则，即行政诉讼、刑事诉讼、民事诉讼三大诉讼都有的原则，其中有以事实为根据以法律为准绳原则、合议原则、辩论原则、人民法院独立行使审判权原则等，这些原则在三大诉讼法典中都作了规定，在三大诉讼中的内容和适用都是大致一致的。第二类是特有原则，即只有行政诉讼法才有的原则，行政法学界认为下列三个原则是特有原则：一是人民法院对具体行政行为的合法性进行审查原则。二是在行政诉讼中双方当事人地位平等原则。这个原则在其他两个法典中并没有列举规定，因为在其他诉讼中双方当事人地位的平等是毋须强调的，在民事诉讼中原告与被告具有完全相同的地位，没有必要再作出这样的强调。而在刑事诉讼中原告与被告的平等是以另一种形式体现出来的。行政诉讼则不同，行政主体只能当被告且不能反诉，尤其要承担举证责任的制度更是使其在诉讼过程中处于劣势。但是，行政主体在执法中的优势地位使其在行政诉讼中必须在表面上处于劣势。即是说，在本质上讲，行政诉讼中原被告地位是平等的，为了防止引起误解，行政诉讼法将其作为一个原则予以强调。三是人民检察院对行政诉讼进行监督的原则。由于人民检察院在行政诉讼中与在刑事、民事诉讼中有完全不同的权力范畴，故而将其作为一个特有原则规定下来是顺理成章的。上述特有原则在行政诉讼法中的出现近年来遭到了学界的普遍质疑和批评，尤其人民法院只对具体行政行为进行合法性审查更是成为质疑较多的一个原则。 [17]诸多学者主张应当将合理性审查同样作为一个原则写入行政诉讼法之中。当然，合理性原则如果能够被写进《行政诉讼法》，即意味着我国行政诉讼制度有了重大突破。司法审查中的行政成本权衡也有了相应的依据。但是，笔者认为，若要在我国行政诉讼中确立行政成本权衡的制度，就必须在《行政诉讼法》总则部分增加一个新的原则，那就是行政成本控制原则。将这个原则与行政相对人权利保护、行政法制监督等指导思想性条款并列起来，即通过这个原则使《行政诉讼法》较目前多一个功能，即行政成本控制的功能。现行《行政诉讼法》的功能有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是监督行政机关依法行政。这两个功能无论如何也不能涵盖行政成本控制功能。该功能被确定以后行政诉讼中人民法院的行政成本权衡也就有了理论基础和法律依据。
(2)建立行政公诉制度。行政权被卢梭定位在一个比例中项上。 [18]依其论点，行政权的一端是主权者，如果我们对主权者作一个相对概括的理解的话，它便指的是国家及其国家政权机构的整体，如果作相对具体的理解的话，则主要指表达国家意志的立法机关。另一端则是臣民，即承受行政权力的社会公众，也就是我国《行政诉讼法》中规定的公民、法人和其他组织。行政权力的行使有可能在上列两端都出现侵权情形，要么通过不当行政行为侵犯社会公众的权利，要么通过不当行政行为侵犯国家的权力。《行政诉讼法》作为权益或权利救济的法律究竟应当救济何种权（利）力，便是一个有争议的问题。若把行政权放在卢梭所说的比例中项上分析，其与国家政权体系的关系、与社会公众的关系便是一个较大范畴中的两个支范畴。既然通过《行政诉讼法》救济了受侵犯臣民的权益，那么，我们为什么不可以建立一个与之对应的救济受侵犯国家权力的制度呢？进一步讲，目前行政诉讼制度仅仅救济私权而没有救济公权。近年来学者们建议在行政诉讼中设立公益诉讼的范畴，但都没有从目前行政诉讼制度权益救济的片面性出发进行论证。救济了作为行政相对人的原告的私权只是实现了权利救济的一部分功能，而较大一部分的公权被侵犯后则无法救济，行政公益诉讼建立以后便可以改变目前的格局。公益诉讼的主体既可以是不特定的法定主体，又可以是作为公权行使者的人民检察院，公益诉讼的标的可以是行政主体任何侵犯公共权益的行为或者任何不当的权力行使，也可以是任何在行政权行使中的消极表现，包括对行政相对人的消极和对国家的消极。目前对行政相对人的消极可以通过行政不作为诉讼进行救济，而对国家的消极则无法救济。行政权对国家的消极最为核心的表现就是不注重行政效率的提高，而任何不提高行政效率的行为都人为地扩大了行政成本。因此，建立公益诉讼是司法审查中行政成本权衡的制度基础，因为在有关行政相对人捍卫私权的行政诉讼中行政成本的权衡是十分有限的。
(3)概括规定行政诉讼受案范围。我国行政诉讼受案范围在行政诉讼法典中的行文方式是最为讲究的，其关于受案范围的规定采取了列举的方式，其目的在于使行政诉讼受案范围明确化。其一，通过列举将抽象行政行为排除在受案范围之外，哪怕是行政机关制定行政规范性文件的行为也不能接受司法审查。这个排除对于行政诉讼受案范围而言是十分关键的，因为在我国即便是乡镇人民政府也能够制定行政规范性文件。 [19]进一步讲，我国乡镇人民政府的行政行为也只有一部分可以接受司法审查。其二，通过列举将内部行政行为排除在受案范围之外。行政系统中的内部行政行为虽然不直接与行政相对人的权益发生关系，但其对行政相对人的权益常常有间接影响，而且内部行政行为关系到行政权行使的质量。其三，行政诉讼法还排除了对行政机关最终作出的行政行为的司法审查权。也即是说，人民法院无法对行政机关最终作出的行政行为进行司法审查。而在我国行政过程中行政机关最终作出的具体行政行为并不少，有些甚至是十分重要的。例如《中华人民共和国行政复议法》规定的行政机关对于土地权属的确认等具体行为，复议机关的决定就是终局决定。除上述外，还有一些关于行政诉讼受案范围的限制。笔者认为，我国行政诉讼法对行政诉讼受案范围采取列举规定的方式严重制约了我国司法审查的范围。以司法审查中的行政成本权衡为例，目前的受案范围只能使人民法院在行政主体具体行政行为的权力行使中进行成本权衡，而对于抽象行政行为中的成本则无法进行权衡。然而，行政法治实践中的事实是，一个抽象行政行为常常会导致若干具体行政行为。因此，若能对抽象行政行为进行司法审查便能够起到事半功倍的功效。要在行政诉讼制度中建立行政成本权衡制度，就必须对行政诉讼受案范围的行文方式进行调整，具体而言，用概括规定的方式进行处理是最好的，通过概括规定，在大多数情况下，对一个行政行为是否能进行司法审查并进而进行行政成本权衡，其决定权在人民法院而不在行政机关，这也应当说是司法裁量权在行政诉讼受案范围中的体现。
(4)拓展行政诉讼判决类型。目前我国行政诉讼判决的类型似乎是比较完善的，其中包括维持判决、撤销判决、变更判决和促使行政机关履行职责判决等。上列判决类型在处理行政行为与私权的关系时是比较周全的，既包括了行政行为违法或不当情况下的撤销，也包括了行政行为在合法情况下的维持，还包括了行政处罚在不当情况下的变更等。同时，还有行政机关不对行政相对人履行职责时的履行判决等等。然而，这些判决中没有一个能够保护行政机关对公权力造成的侵害。因此，如果我们要在行政诉讼中建立公益诉讼制度，相应的判决方式也必须作出改变，也即应当拓展目前的判决类型，如我们可以在行政诉讼法中确立督促行政机关提高行政效能的判决，而且可以把目前行政诉讼法中的司法建议改为判决加以运用。目前的司法建议没有任何约束力，人民法院作出司法建议后行政机关既可以接受，也可以不接受，既可以给人民法院有所反馈，也可以不予以反馈。如果将司法建议改为判决就使其有了与其他判决一样的拘束力，行政主体如果不予接受，人民法院便可以采取司法强制。司法审查中的行政成本权衡如果具有了司法强制力，那么我国的行政诉讼制度也就有了质的飞跃。
注释:
[1]第十届全国人大的立法规划中就有修改《行政诉讼法》的内容，但由于理论准备和实务准备都不十分到位，因此，在十届人大期间该法并没有进入修改的议程中。所谓该法修改的理论准备不成熟，是说《行政诉讼法》究竟如何修改在理念问题上和制度设计的问题上还没有形成共识，而且争议还比较大。在一些关键问题上甚至存在认识上的对立。至于实务准备不到位，是说不论立法机关还是司法机关，尤其行政机关还只能够适应目前《行政诉讼法》的内容，对于一些新的内容既无思想上的认识，也无制度上如何承受的准备。以2000年最高人民法院颁布的司法解释为例，在该解释将行政诉讼法的相关内容细化以后，一些行政机关和司法机关就感到极大的不适。十一届全国人大期间是否一定能完成对该法的修改，仍有很大疑问。
[2]关保英：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2009年版，第606页。
[3]前注[2]，关保英书，第606页。
[4]应松年教授主编的《行政法学新论》一书在“对行政的监督”一篇中设置了行政复议、行政诉讼、行政赔偿等章节。依这个体系设计，行政诉讼乃是行政监督的构成部分。这基本上反映了我国行政法学对行政监督与行政诉讼关系的认识。参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第556页。
[5]萧榕主编：《世界著名法典选编》（行政法卷），中国民主法制出版社1997年版，第294页。
[6]司法审查的深度与广度的复杂性通过法系的分析也可以得到佐证，例如，同是大陆法系，但在不同的国家，司法审查的广度和深度亦有较大差别。法国作为大陆法系的代表之一，其司法审查的深度和广度超过了任何其他大陆法系国家。造成这种现象的原因是可以去深究的，也许决定于一国的历史传统，也许决定于一国的法律文化，也许决定于一国司法审查制度设计时的偶然事件等等。
[7]如有学者认为，建立和发展行政诉讼制度是社会主义民主法制建设的重要课题，诸多经典作家关于公民对公务人员行使监督权的论断，可以说是建立行政诉讼制度的思想基础。我国现行宪法关于公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为具有申诉权、控告权、检举权及索赔权的规定，则是我国行政诉讼制度建立的法律依据。参见杨海坤主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社1992年版，第191-193页。
[8]近年来，在有关修改《行政诉讼法》的讨论中，诸多学者主张对行政合理性进行审查应作为该法修改的重要内容之一，其理由在于合法性审查仅是司法审查的一个方面，合理性审查则是司法审查的另一个方面。如果我们只承认一个方面就是片面的司法审查制度。换言之，要建立全面的司法审查制度就必须赋予人民法院在行政诉讼中进行合理性审查的权力。
[9][美]肯尼斯•卡尔普•戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第108-109页。
[10]参见李惠宗：《行政法要义》，台北元照出版公司2008年版，第6页。
[11]“行政自由裁量权存在于两种情况下，第一种情况是‘空白地带’的行政自由裁量权。所谓‘空白地带’是指法律规范没有规定，但行政管理必须予以处理的那些特殊事态。在此情形下，执法人员必须根据自己的判断选择一个标准，对案件予以处理，在选择时既要考虑法律原则，又要考虑合情合理。此一范畴的行政自由裁量权，在行政法学理论中基本上被忽视了。第二种情况是‘幅度范围内’的行政自由裁量权。自由裁量权理论以及有关自由裁量权行使的法律原则要求选择必须适度，即不能使自己选择的标准与行为性质应该承受的结果不一致。”参见关保英编：《行政法案例教程》，中国政法大学出版社1999年版，第73页。
[12]如近一段时间来行政实务部门和行政法学界关注的热点问题之一即“钓鱼执法”，就是行政主体在行政执法中为了取证方便或者为了完成某一执法行为而采用为行政相对人下诱饵的方法使其实施违法行为进而予以处理的行政执法行为。称“钓鱼执法”乃是人们对行政主体一些不当执法行为的形象比喻，它本身并不是法律上的专门用语，这与行政滥用职权、行政超越职权等不当执法有很大区别。其实，钓鱼执法所描述的此类执法以钓鱼作比喻并不十分恰当，因为在钓鱼的概念中有愿者上钩的涵义，而钓鱼执法中行政主体的整个行为过程是以设置陷阱为根本的。这说明我国行政权行使中的非理化还是非常明显的。
[13][法]莫里斯•迪韦尔热：《政治社会学》，杨祖功、王大东译，华夏出版社1987年版，第173页。
[14]前注[13]，[法]莫里斯•迪韦尔热书，第174页。
关于印发嘉峪关市突发公共事件信息报告制度等七项规章制度的通知
甘肃省嘉峪关市人民政府办公室
关于印发嘉峪关市突发公共事件信息报告制度等七项规章制度的通知
嘉政办发[2006]26号
各委、办、局，在嘉各单位：
《嘉峪关市突发公共事件信息报告制度》、《嘉峪关市突发公共事件应急物资技术装备、资金保障制度》、《嘉峪关市突发公共事件应急预案后评估制度》、《嘉峪关市人民政府突发公共事件总体应急预案启动机制》、《突发公共事件应急预案演练机制》、《嘉峪关市突发公共事件预测、预防机制》、《嘉峪关市突发公共事件应急管理工作责任制》已经市政府第26次常务会议讨论通过，现予印发，请认真遵照执行。
附件1：嘉峪关市突发公共事件信息报告制度
附件2：嘉峪关市突发公共事件应急物资技术装备、资金保障制度
附件3：嘉峪关市突发公共事件应急预案后评估制度
附件4：嘉峪关市人民政府突发公共事件总体应急预案启动机制
附件5：突发公共事件应急预案演练机制
附件6：嘉峪关市突发公共事件预测、预防机制
附件7：嘉峪关市突发公共事件应急管理工作责任制
二00六年三月二十八日
附件1：
嘉峪关市突发公共事件信息报告制度
第一章 总 则
第一条 为加强突发公共事件信息报告工作，使信息报告规范化、程序化、制度化,为科学决策和正确指导突发公共事件处置工作提供及时、准确、全面的信息，有效预防和控制消除突发公共事件危害,保障人民生命财产安全,维护社会稳定.根据国家有关法律、法规、规章及《甘肃省人民政府突发公共事件总体应急预案》、各专项预案的规定，结合实际情况，制定本制度。
第二条 突发公共事件信息报告，坚持分级负责、互相配合、逐级上报的原则。
第三条 政府各部门及相关部门为信息报告主体；市突发公共事件接警处警中心作为市级信息报告主体单位，负责市级突发公共事件预警信息管理工作。政府各部门及相关部门得到突发公共事件信息后应及时分别向市政府和上级主管部门报送。市突发公共事件接警处警中心接到突发公共事件信息后，立即报送市应急委员会，并视情向省政府值班室报告。
第四条 当突发公共事件征兆明显或发生突发事件时，知情单位和个人要立即向市突发公共事件应急接警处警中心、市政府或主管部门、责任单位报告有关情况。公民有义务通过110、119、120、122、12369等报警电话和其他各种有效途径，迅速报告突发公共事件信息。
第二章 信息报告标准和时限
第五条 报送信息标准暂按照《甘肃省各专项突发公共事件应急预警标准》执行，如国家及有关部委颁布新的标准，则按新标准执行。
第六条 信息报告时限：
(一)当突发公共事件已经发生，但尚未达到一般预警标准时，市政府要向各有关应急工作部门和单位预警；
(二)当达到一般预警标准时，市政府立即启动本级政府应急预案，并要在6小时内向应急委中会报告情况，市政府要在24小时内向省接警处警中心报告情况；
(三)当突发公共事件超过一般预警标准，但尚未达到较重预警标准时，市政府要向各有关应急工作部门和单位预警，并要在12小时内向省接警处警中心报告；
(四)当突发公共事件达到较重预警标准时，市政府立即启动本级政府应急预案，并在8小时内向省接警处警中心报告情况；
(五)当突发公共事件超过较重预警标准，但尚未达到重大预警标准时，市政府有关部门要在6小时内向市接警处警中心报告，市接警处警中心接到报告后，立即向各有关应急工作部门和单位预警；
(六)当突发公共事件达到或超过重大和特大预警标准时，市政府向市突发公共事件接警处警中心初次报告最迟不得超过2小时，并且实行态势变化进程报告、 日报告、零报告制度，紧急情况随时报告；
(七)市突发公共事件接警处警中心在接到重大或特大突发事件报告后，立即报告市应急指挥中心有关领导，由市应急委员会启动相应市级专项应急预案，并在事件发生后4小时内向省政府报告情况。
(八)特殊情况下，有关部门值班人员可越级直接向省政府报告，并同时报告市政府。
第三章 信息报告方式和内容
第七条 建立重大情况、信息报告登记。报送突发公共事件信息以书面报告为主，遇有特别紧急重大情况发生，来不及形成文字材料的，可先用电话口头初报，随后补报文字材料；来不及报送详细情况的，可先进行初报，然后根据事态进展和处置情况，随时报送进展报告；事件处理结束后，要报送总结性报告。涉密信息要通过党政专网电话或机要渠道报告。
第八条 书面报告要写明突发公共事件发生的时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、损失危害程度以及所采取的应急措施等，并随时续报事件的发展和处置情况。
第四章 组织管理和监督
第十条 突发公共事件信息报告工作实行行政领导负责制和责任追究制。
第十一条 市接警处警中心负责市政府及省政府各部门的突发公共事件信息报告工作的指导和监督，负责市级信息联络员和相关人员联络手册的动态更新。每半年对市政府部门信息报告情况进行一次通报；市政府办公室 负责对各部门的信息报告工作的指导和监督；市政府部门负责对有关业务部门、单位信息报告工作的指导和监督。
第十二条 各单位的应急信息报告工作由分管应急工作的领导负责，并配备有较高政治敏锐性、责任心强、熟悉工作规程和情况的应急工作人员充实值班和信息工作岗位。实行24小时值班制度，加强敏感时期的值班工作。节假日或特殊、敏感时期，安排领导在岗带班。
第十三条 各部门要根据实际情况建立突发公共事件信息报告联络员制度，在自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件多发、易发地，聘请当地村民委员会、居民委员会或相关企业人员作为专职或兼职信息报告员，收集突发公共事件信息并即时上报。
第十四条 按照分级负责的原则，加强对信息报告人员的业务培训。
第十五条 各信息报告主体单位和个人必须按照规定及时、全面、准确的报告公共突发事件信息，不得瞒报、谎报、迟报或者授意他人瞒报、谎报、迟报。
第十六条 市级突发公共事件信息发布，由市应急委员会批准或授权，市政府办、市应急指挥中心具体负责发布工作，其他单位和个人无权发布。
第五章 奖 惩
第十七条 对在突发公共事件信息报送过程中，做出突出贡献的先进集体和个人，给予表彰和奖励。
第十八条 对瞒报、谎报、迟报、漏报突发公共事件重要情况的，对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第十九条 本制度所涉及突发公共事件信息报告时限，法律、法规、规章另有规定的，按法律、法规、规章规定办理。
第二十条 本制度由市政府办公室负责解释。
第二十一条 本制度自发布之日起施行。
附件2：
嘉峪关市突发公共事件应急物资技术装备、资金保障制度
为了全面提高应对各种突发公共事件的能力，保障人民群众基本生活，保持社会政治稳定，促进国民经济持续快速协调健康发展，根据国家有关法律、法规和《甘肃省人民政府突发公共事件总体应急预案》(以下简称《应急预案》)，结合我市实际情况，制定本制度。
第一章 总 则
l、本制度所称应急物资是指应对突发公共事件时，需要使用的生活必需品、药品及医疗器械和粮食等物资。应急技术装备是指应对突发公共事件时，需要动用的交通运输工具、通用工程机械、通信设备、医疗卫生设备。应急资金是指应对突发公共事件时，确保应急工作开展的应急救援专项资金、应急储备资金。
2、本制度适用于我市行政区域内突发的自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件及其他各种类型重大突发公共事件。
3、各专项应急指挥部、责任单位要在应急指挥委员会的领导下，加强协调，各负其责，确保应急物资、技术装备、资金落实到位，保障有力。
第二章 平时准备
l、按照《应急预案》，各应急指挥部应当会同各牵头单位做好应急物资、技术装备、资金计划。
2、建立全市应急物资信息库、技术装备和应急物资、技术装备提供部门(企业、单位)的联系制度和信息库。
3、建立对列入全市应急物资信息库的生产、流通企业的激励性制度，对征用非政府物资、装备企业、单位的费用补偿赔偿制度。
4、加强对储备物资、技术装备的管理，按期检查，以使应急物资质量可靠，库存充足，技术装备定期保养、性能良好。防止储备物资、技术装备被盗用、挪用、流散、失效、损坏，一旦出现上述情况，要督促物资、技术装备隶属、管理部门及时予以补充、更新和维护。
第三章 应急实施
1、市应急指挥中心会根据《紧急预案》会同有关部门建立应急物资、技术装备的生产、储备、调拨及紧急配送体系，负责应急物资、技术装备的生产协调和组织集中采购，提供煤、电、油、运及重要生产原料等保障，根据需要提出动用国家储备物资建议，负责应急专项资金的管理和对征用非政府物资、装备企业、单位的费用补偿、赔偿。
2、市级应急预案启动后，专项指挥部应根据预警标准向市应急指挥中心提出动用物资、技术装备、资金申请。
3、市应急委员会决定动用市级储备后，市应急指挥中心应协调各相关部门和单位组织实施应急物资、技术装备采购、调拨和紧急供应及应急资金的拨付。
第四章 组织与分工
(一)物资保障制度
l、突发公共事件发生时，突发事件地区的商品和物资保障应迅速、有序、有效，确保居民生活必需品的供应不脱销、不断档、保质量。救灾及应急物资的储存、调拨、供应要依托社会、企业、市场，发动和依靠各级力量应对突发事件。
2、各专项应急指挥部根据不同预警级别对其所指挥的应急事项全过程物资、技术装备需求进行分解，归纳整理，建立起不同级别的专项应急物资、技术装备目录。
3、市发展和改革委员会负责对各个专项应急指挥部物资、技术装备目录的归纳整理，建立起全市应急物资、技术装备信息库和全市应急物资、技术装备企业名单及联系制度。建立对列入全市应急物资信息库的生产、流通企业的激励性制度，对征用非政府物资、技术装备企业、单位的费用补偿、赔偿制度。
4、市质量技术监督局根据全市应急物资、技术装备信息库，建立起应急物资、技术装备标准。
5、应急物资的采购、调拨、储备。利用现代信息网络，建立起三级物资储备保障体系：第一级是利用大型现代流通企业和大型专业批发市场的库存储备保障，第二级是对生产方式特殊、需求量波动较大的物资进行生产能力储备保障，第三级是充分利用已有的应急物资实物储备保障(即现有的物资储备库)。各职责分工部门还应与省物资储备及其他省、区、市建立物资调剂供应渠道，以便在需要时，迅速从省物资储备及其他省、区、市调入救灾物资。具体职责分工为：
(1)市商务局负责生活必需品的应急管理。依据全市应急物资信息库，采用招标形式，负责建立与本市、国内大型现代流通企业、进口商及国外企业联系制度，形成信息库(应包括流通企业名单、 目录物资库存量、 日销售量，每月例行上报，签定应急状态下调用责任书)，保持联系渠道畅通；在生活必需品市场出现异常波动时，采取区域调剂、商品储备、组织进口、征购及紧急调运等手段，保障居民日常生活需求。
(2)市食品药品监督管理局，负责药品和急救医疗器械的应急管理，市食品药品监督管理局采用招标形式建立起与大型医药流通企业、大型药材、医疗器械市场联系制度，在急救药品和医疗器械出现短缺时，采取区域调剂、征购及紧急调运等手段保证急救药品和医疗器械的调拨和紧急供应。
(3)市粮食局负责粮食的调拨和紧急供应。
(4)市经济委员会负责应急物资生产能力储备。在应急物资信息库的基础上，对生产方式特殊、需求量波动较大的物资的生产能力储备进行管理，通过招标建立起与这类企业的联系制度。必要时协调配置生产原料、动力等资源，紧急组织扩大生产。
(6)市经济委员会、市建设局、市水务局负责协调电力、供水等部门做好事故现场供电、供水工作。
6、市场监测
(1)市物价局要加强市场价格监测和监督检查，当重要商品和服务价格显著上涨，或出现可能显著上涨等价格异常状态时，及时采取限定差价率、利润率和规定现价等措施，确保市场价格基本稳定。
(2)市工商局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局等部门和单位要协调配合，共同做好市场监管工作，维护正常的市场秩序。
（二)技术装备保障制度
1、考虑到突发公共事件的时效性、地域性，市应急委员会指挥中心应积极做好市部门之间技术装备尤其是大型技术装备协调、调用工作。
2、各负责部门应建立起多渠道的应急装备信息库，使应急工作做到通讯畅通，物资运输、人员疏导快速、高效、顺畅，现场应急和工程抢险设备、•医疗救护设备齐全、使用有效。
3、市电信局负责在应急现场不具备固定有线通信条件或长途通信干线中断改用无线通信时通信设备的保障，建立与驻军、武警部队和其他部门的通信联系制度，必要时可紧急调用或征用。
4、市应急委员会负责建立起现场应急和工程抢险装备信息库，落实应急和工程抢险装备型号、数量、种类、性能和存放位置。按隶属关系由应急和工程抢险装备归属单位进行维护、保养。各应急和工程抢险装备归属单位，应统一服从市应急工作指挥机构的调用命令。
5、市交通局负责突发公共事件应急工作中交通设备的保障，建立起与运输企业联系制度，建立起现场运输装备信息库，落实应急运输中交通装备型号、数量、种类、性能和存放位置。按隶属关系由归属单位进行维护、保养。运输装备归属单位，应统一服从市应急工作指挥机构的调用命令，
6、市卫生局负责突发公共事件应急工作中医疗设备的保障，建立起与医院、医疗器械供应商的联系制度，并形成医疗装备信息库，落实应急工作所用医疗设备型号、数量、种类、性能和存放位置。按隶属关系由归属单位进行维护、保养。列入信息库的医院、医疗器械供应商，应统一服从市应急工作指挥机构的调用命令。
(三)资金保障制度
1、突发公共事件应急工作所需资金，由市财政予以保障。
2、应急专项资金由应急委员会具体掌握和使用。
3、要发挥多方力量、多渠道筹措应急资金，应急资金一定要足额保障、及时拨付、专款专用。
4、资金的来源。应急资金有公共财政应急储备资金和突发、公共事件专项准备资金。
(1)根据《中华人民共和国预算法》相关条款，每年按照财政支出的适当比例安排政府预备费，作为公共财政应急储备资金。
(2)财政部门要在一般支出预算中增设突发公共事件应急专项准备资金，并根据应急管理工作的需求，逐步提高资金提取比例。
5、资金的管理。市财政局负责应急专项准备资金和公共财政应急储备资金管理。突发公共事件发生后重大资金动用由市突发公共事件应急委员会审批。
6、资金的使用。应急救援专项资金主要用于：
(1)紧急费用保障。主要是应急救援队伍启动费用，应急指挥协调动员机构运转费用，现场救援费用，紧急生产启动、应急物资装备采购和进口、应急物资调运所必需的周转金，征用非政府物资资产的补偿、赔偿费用，受灾居民伤病治疗、生活救济补助费用等。
(2)日常应急管理费用保障。主要用于：应急委员会办公室日常运作，应急计划、预案和标准规范编制审定、维护，保障专业应急队伍建设、应急演练、演习，应急工作专用通讯系统整合、网络信息系统建设和维护，应急预案后评估、应急技术科研成果的转化等工作。
(3)储备物资费用保障。
7、鼓励公民、法人单位和其他组织购买财产和人身意外伤害保险。从事高风险活动的企业应当购买财产保险，并为其员工购买人身意外伤害保险。鼓励公民、法人和其他组织为应对突发公共事件提供资金援助。
第五章 附 则
l、市应急委员会办公室负责制定市级应急物资、技术装备、资金保障制度。
2、本制度中所指突发事件及所适用范围均包含在《嘉峪关市人民政府突发公共事件总体应急预案》范围之内。
3、凡违反本制度对应急工作造成不良后果者，依据《公务员法》和《甘肃省突发公共事件应急管理工作责任制》视其情节给予处罚，触犯法律者追究法律责任。
4、本制度由市政府办公室负责解释。
5、本制度自发布之日起施行。
附件：l、嘉峪关市应急物资、技术装备信息库主要内容
2、嘉峪关市应急物资、技术装备动用申请表内容
附件l：
嘉峪关市应急物资、技术装备信息库主要内容
包括名称、规格、用途功能、消耗量。还应注明是否是专用物资、装备(特种产品、专用工具、特种装备特殊材料等)，还是通用物资、装备(药品、食品、日用品，以及工程材料、通用装备等)，便于指导应用过程中的使用、储备、征用和生产、调运等。
附件2：
嘉峪关市应急物资、技术装备动用申请表主要内容
包括何种突发公共事件、应急预警标准、申请动用省级应急物资、装备的品种、数量、规格。
附件3：
嘉峪关市突发公共事件应急预案后评估制度
第一章 总 则
第一条 为了建立和规范市级突发公共事件各专项应急预案后评估工作，根据《嘉峪关市突发公共事件总体应急预案》和各专项预案，特制定本制度。
第二条 突发公共事件的调查总结评估工作，是应急处置工作的一个重要环节，也是及时总结经验教训，改进工作方法，进一步修订应急工作预案，完善应急工作体系和工作机制，提高应急处置能力的一项重要工作。
第三条 突发公共事件应急预案后评估工作应坚持“客观、公正、科学”的原则，力求准确、精简、高效。
第二章 评估目的和方法
第四条 通过评估，判断突发公共事件管理工作的质量和效率，发现存在的问题，总结经验教训，寻找有效的解决手段，为下一轮突发公共事件处置提供有效借鉴信息；修订完善市级突发公共事件各专项应急预案，进一步健全应急管理体系和运行机制。
第五条 对承担突发公共事件应急处置工作的机构、单位和个人表现给予客观公正的评价，并以此作为突发公共事件应急处置工作奖惩的重要依据。
第六条 评估工作应坚持定性评估与定量评估相结合，以定性评估为主；坚持专家评估与专业技术人员评估相结合，以专家评估为主的方法进行评估。
第三章 评估的组织
第七条 市突发公共事件后评估工作由市应急委员会统一领导。
第八条 市应急指挥中心具体负责突发公共事件后评估工作的组织和协调。其主要职责是：
(一)负责评估工作的组织协调和监督管理。
(二)负责各专项评估小组数据库的建立和维护、评估人员的确定和管理。
(三)提出评估要求和任务。
(四)组织召开评估会议。
(五)协同和指导专项预案的制定部门修改相关专项应急预案，并报市应急委员会审批。
(六)对列入应急专项资金管理的评估费用提出使用分配计划。
第九条 市专项突发公共事件应急指挥部具体负责专项预案后评估工作的实施，其主要职责是：
(一)负责专项预案后评估小组的组建。
(二)组织评估小组开展评估工作。
(三)会同市应急指挥中心向市应急委员会提交突发公共事件处置总结报告和预案修改建议。
第十条 评估小组的人员构成。突发公共事件应急预案后评估小组由突发公共事件处置专家组成员和部分有关专业技术人员构成。人数一般控制在7一15人，另可根据突发公共事件实际情况需要进行扩充和整合。其具体职责是：
(一)拟定评估方案和评估实施细则。
(二)采集评估数据，并综合分析。
(三)提交评估报告。
第四章 评估内容及程序
第十一条 评估内容：
(一)突发公共事件的起因、性质、影响、后果、责任。
(二)突发公共事件预测、预警的及时和准确性、预防措施的有效性、应急决策的科学性、指挥和行动协调能力、应急保障能力、现场处置能力、恢复重建能力。
(三)突发公共事件管理体制、组织机构设置和运行机制的合理性、有效性。
(四)总结突发公共事件处置中的正面经验和负面教训。
（五)概算突发公共事件处置取得的效果和付出的代价，以及应急投入与收益比差。
(六)对参与突发公共事件应急处置的单位和个人给予客观公正的评价。
(七)各方面对突发公共事件应急管理的认识程度、观念和理念。
第十二条 评估程序：
(一)参与突发公共事件处置全过程，搜集评估信息。
(二)突发公共事件处置结束后，由市应急指挥中心及时组织评估小组召开评估会议，评估小组对评估信息汇总分析，集体讨论得出评估结论。
(三)评估小组向市应急指挥中心和市专项突发公共事件应急指挥部提交评估报告。
(四)对评估工作进行小结。
第五章 评估报告内容
第十三条 评估报告一般应包括以下五部分内容：
(一)突发公共事件的发生时间、空间、成因，危害强度、危害范围、人财物损失、危机影响诸情况的详细描述；
(二)突发公共事件应急预案的具体执行情况，各项应急对策的有效性评判；应急预案个案案例经验的总结，存在的不足和应当吸取的教训，并提出预案修订相关建议；
(三)突发公共事件处置管理全过程，包括各级应急管理工作责任人对突发公共事件的监测预警、预防措施，贯彻执行上级应急指示和命令，处置程序、采取方法、时机把握、应急成本和最后结果以及管理漏洞的详细描述；
(四)对整个突发公共事件管理中的成效和不足的总结，为完善突发公共事件管理工作提供有效对策建议；
(五)对参与突发公共事件应急处置工作的单位和个人的评价意见。
第六章 评估结果处理
第十四条 市突发公共事件应急指挥中心和专项应急指挥部向市应急委员会提交突发公共事件处置总结报告和应急预案修改建议。
第十五条 市应急委员会审定总结报告并作出预案修改决定。
第十六条 市应急指挥中心协同并指导各专项预案制定部门修改预案，并报市政府同意后，由市政府办公室予以印发。
第十七条 以后评估结论为案例，加强我市应急管理工作理论研究，为我市突发公共事件预案演练提供参考依据。
第十八条 有关部门根据评估小组对突发公共事件处置工作参与单位和个人的评价，作出相应的奖惩处理。
第七章 附 则
第十九条 本制度由市政府办公室负责解释。
第二十条 本制度自发布之日起施行。
附件4：
《嘉峪关市人民政府突发公共事件总体应急预案》启动机制
应急预案的启动是应急管理工作的重要环节，直接影响突发公共事件处理的结果和政府履行公共管理职能的效率。为了科学、迅速、准确地启动《嘉峪关市人民政府突发公共事件总体应急预案》 (以下简称《总体应急预案》)，根据有关法律、法规和《总体应急预案》的规定，特建立如下机制。
第一章 组织机构
(一)市突发公共事件应急委员会(以下简称“市应急委员会”)是《总体应急预案》启动的决策机构和命令发布机构。
(二)市应急指挥中心负责通知并协调有关部门开展应急工作。
(三)各专项突发公共事件应急指挥部(含临时机构，以下简称“应急指挥部”)具体实施市应急委员会的各项决策和命令。
第二章 启动程序
（一）突发公共事件发生后，各有关单位要立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作，并相应地启动各自制定的应急预案， 同时根据预警标准级别和有关规定，向市级政府和上级有关部门报告预警信息；特殊情况下，可直接向省政府报告。
(二)市接警处警中心接到报告后要及时核查预警信息的准确性和真实性，并提出初步处理意见，向市应急指挥中心领导报告。
(三)市应急指挥中心对预警信息进行分析、评估后，进行妥善处理；如需启动《总体应急预案》，应及时向市应急委员会报告，并提出相关建议。
(四)市应急委员会接到省应急指挥中心的报告后，根据实际情况作出是否启动《总体应急预案》的决定。
(五)市应急指挥中心接到市应急委员会启动《总体应急预案》的命令后，立即通知和协调有关部门开展工作，并上报省政府。
(六)各应急指挥部接到命令后，立即启动相关专项应急预案，并组织开展应急救援工作，视情成立现场指挥部，派出专家组；必要时市应急委员会成员也要赶往现场指挥应急工作，视情商嘉峪关军分区、武警支队派出应急突击队，按照《军队参加抢险救灾条例》及有关规定参与应急工作。
(七)如同时启动两个或两个以上专项应急预案时，应成立临时联合应急指挥部，由市应急指挥中心协调统一指挥应急救援工作。
(八)市级相关应急预案启动后，事态仍继续扩大难以控制时，要请求省政府启动省突发公共事件总体应急预案。
第三章 相关规定
(一)对各部门上报的预警信息，必须从时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施等方面进行核查；对群众报警，要及时与当地政府和有关部门进行联系，查证核实，以保证预警信息的准确性、真实性和可控性。
(二)严格执行信息报送制度，确保预警信息及时、准确传递。
(三)严格执行预案启动程序，但遇有特殊重大紧急情况，应灵活妥善处理，以确保突发公共事件得到及时处理。
(四)严格执行保密制度和新闻发布制度，不得私自向外透露、传递、发布消息，以免给应急救援工作带来不利影响或引发社会混乱。
(五)应急预案启动后，要继续关注事态的发展，及时做好后续应急工作。
(六)加强相关知识的学习，提高业务素质，增强应急工作能力。
附件5：
突发公共事件应急预案演练机制
应急预案的演练是应急管理工作的重要组成部分，对提高应急救援能力、保障国家和人民群众生命财产安全具有重要意义。为了加强预案演练工作、确保突发公共事件发生时应急救援各项措施及时、准确到位，根据有关法律、法规和《甘肃省人民政府突发公共事件总体应急预案》的规定，特建立如下机制。
第一章 组织机构及职责
(一)市突发公共事件应急委员会(以下简称“市应急委员会”)是各类演练的审批机构，职责为：
1、根据实际情况，有计划地组织跨地区、跨部门、跨军地、跨灾种的联合演练；对两个或两个以上市级专项预案联合演练的计划进行审批，并协调有关事宜；
2、根据需要协商部队(含预备役)、武警参加军地联合应急演练，与有关军事机构共同组建军地联合演练领导小组。
(二)各专项突发公共事件应急指挥部(含临时机构)组建的演练领导小组是演练工作的决策组织机构，职责为：
1、制定年度演练计划；
2、组建单项演练指挥部；
3、确定演练的主要内容，实施时间、地点，参加演练的单位、人员等；
4、制定演练规则、纪律；
5、做好物资、资金、技术等方面的保障协调工作。
(三)演练指挥部负责指挥实施演练领导小组的各项决策和命令
(四)演练执行机构具体实施演练各项行动和计划。
第二章 演练程序
(一)演练准备
l、召开演练预备工作会议。统一演练的指导思想，提出具体要求，明确任务，研究措施，成立演练指挥部，加强领导。
2、组建演练指挥部，明确人员、职责，并组建各演练行动具体执行机构。
3、制定演练方案。演练方案是对演练全过程的总体安排和筹划，是演练工作的基本依据，在演练预备工作会议的基础上，由演练指挥部根据会议精神和领导意图制定。主要内容包括：演练的指导思想、内容、方式、人员、物资、时间、地点以及保障措施和日程安排等。
4、进行演练资金、物资、技术等方面的保障准备工作，确保演练顺利进行。
5、做好其它演练准备工作。
(二)演练实施
l、发布演练命令。
2、各参演机构领受任务。
3、宣布演练条件、纪律、要求。
4、按预定方案，各参演机构在演练指挥部的指挥下对应急预案进行演练。
5、演练告一段落后，演练指挥部应对演练程序、内容和作业质量等情况进行分析讲评，明确下一步演练的主要内容和需要注意的问题。
(三)演练结束
演练结束后应对演练过程进行总结，以便查找问题，分析原因，改进工作，进一步提高应急预案的准确性和有效性。
1、整理演练资料。演练指挥部及有关参演人员要注意收集、整理演练过程中的各种资料，并加以汇总分类。
2、总结演练情况。主要总结以下几个方面的内容：演练的主要内容和任务是否完成， 目的是否达到；演练组织实施的主要情况；对参演各部门的工作和行动作出评价；演练暴露问题的原因，在实战中可能造成的后果及相应的对策和建议；其它必须注意的问题。
3、做好善后工作。
第三章 相关规定
(一)各专项突发公共事件应急指挥部应把预案演练工作纳入重要日程，制定切实可行的演练计划，并结合我市实际情况，根据形势的变化和要求，有针对性地确定重点演练内容，定期演练。
(二)单个专项预案演练计划由各专项突发公共事件应急指挥部制定，报经市应急指挥中心同意后组织实施；两个或两个以上市级专项预案联合演练计划，由提出计划的专项突发公共事件指挥部商有关部门制定，报市应急委员会审批，由市应急指挥中心统一组织实施。
(三)军地联合演练， 由市应急委员会商有关部队(含预备役)、武警派员参加，报请有关军事机关批准后，按照《军队参加抢险救灾条例》及有关规定执行。
(四)参演各部门必须按规定提供必要的物资、技术保障；参演各部门均无法提供的物资、技术保障由演练领导小组负责协调解决。
(五)演练经费由市财政给予补助；各有关单位、部门必须将演练经费纳入年度财务计划。
(六)参演单位参演人员必须准时在规定的地点集结，有事必须提前请假，经批准后出行，违者按有关法律、法规、规定予以处理。
(七)参演人员必须服从演练指挥部的指挥，做到程序规范、协调一致。
(八)参演人员必须严格遵守演练的各项规章制度和纪律；所在单位要大力支持参演人员的演练工作，参演期间，无特殊情况，不得安排其它工作，如有特殊情况，应与演练指挥部及时沟通联系，以确保演练工作顺利开展。
(九)演练指挥部自批准成立之日起即实行24小时值班制度，直至演练结束；各执行机构也应有人24小时值守。
(十)严格执行保密制度和新闻发布制度，不得私自向外透露、传递、发布消息，严防泄密事件发生。
(十一)演练结束后的总结、报告及对预案的相关建议应及时上报各专项突发公共事件指挥部及市应急指挥中心。
(十二)演练总结报告、涉密文件以及重要资料要立卷归档，妥善保存，以供日后查阅。
(十三)重大演练市应急指挥中心应派人参加。
(十四)相关人员应加强演练知识的学习，增强业务素质；贴近实战，从难从严，努力提高演练水平。
附件6：
嘉峪关市突发公共事预测、预防机制
加强和提高预测和预防突发公共事件的能力，是做好应急管理工作的基础和前提。为做好突发公共事件的预测和预防工作，根据《甘肃省人民政府突发公共事件总体预案》，特制定以下制度。
第一章 预测机制
(一)各部门应当建立健全条块结合的突发公共事件预测网络，根据突发公共事件的种类和特点建立健全监测网络，划分监测区域，确定监测点， 明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专、兼职人员，对有关突发事件进行全天候监测。
(二)各部门应在多发、易发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和公共安全事件的地方，利用村民委员会、居民委员会或者相关企事业单位建立专职或者兼职信息报告员制度。
(三)各部门应当通过多种途径广泛收集有关突发公共事件的信息，做好种类信息的分析、评估与判定工作。
(四)各部门要经常调查和分析研究本地区、本部门存在影响稳定的重点问题，特别要关注重点地区、重点领域、重点企业和要害部门，定期分析预测可能出现的紧急重大情况，及时发现掌握苗头性问题，如有重要情况须采取有效措施进行处置并及时上报。
(五)各部门的监测机构、监测网点、专兼职信息报告员和其他负有监测职责的单位和及其工作人员，发现突发公共事件可能发生、即将发生或已经发生的，应当在第一时间内将突发公共事件信息按照信息联络报告制度的要求报送；
(六)其他单位和个人发现突发公共事件可能发生、即将发生或者已经发生的，有义务立即向市政府及其主管部门报告或通过报警电话和其他各种途径报警。
(七)各部门、各专业应急机构对收集的突发公共事件监测信息组织相关部门、有关专家进行咨询，综合分析、科学评价，发现突发事件隐患的，按预警标准进行评估，并按规定的程序、时限报告，采取相应的防治措施。
(八)各部门、各专业应急机构报告的有关突发公共事件的信息，应当做到客观、及时、准确，不得迟报、漏报、谎报、瞒报。
(九)对承担高危监测任务的工作人员，采取必要的防护措施，配备相应的防护设施设备、用品，切实保障监测人员的健康和生命安全。
第二章 预防机制
(一)各职能部门应当制订工作规范， 明确工作责任和任务，加强突发事件防治工作的业务指导。配备相应的专业人员，落实公共突发事件报告、监测、管理责任。
(二)在预防突发公共事件工作中， 由各职能部门，按照平时工作目标、工作任务、工作职责、工作方法系统性、规范性、科学性的综合管理，实现三个转变(预防公共突发事件工作从分散状态到集中管理的转变，从初级形式的预防到系统全面预防的转变；从职能部门预防到社会预防相结合的转变)。
(三)各部门、新闻媒体、团体、企事业单位和村(居)民委员会，应当采取相应措施，宣传、普及防治突发事件的相关知识，提高公众的防治突发事件的能力。教育行政主管部门应当将防治突发事件相关知识纳入学校的相关教学课程；市行政学院应当安排有关组织开展防治突发事件的相关课程。企事业单位应当开展防治突发事件知识的培训教育。
(四)各部门在多发、易发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和公共安全事件的地方应当指导防治突发事件知识的宣传教育，及时提供相关资料和咨询服务。
(五)各部门应当落实行政执法责任制度，规范执法行为，加强对公共卫生事件和公共安全事件的监督管理。
附件7：
嘉峪关市突发公共事件应急管理工作责任制
第一章 总 则
第一条 为进一步加强应急管理工作，提高预防和处置突发公共事件的能力，充分发挥应急管理机构作用，规范应急管理工作责任，根据国家和甘肃省相关法律、法规、规章，依照《甘肃省人民政府突发公共事件总体预案》，制定本责任制。
第二条 本责任制所称突发公共事件，是指突然或即将发生的，造成或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏等，影响和威胁我市甚至全省经济社会和政治安定局面的，有重大社会影响涉及公共安全的紧急事件。
第三条 本责任制适用于在市级突发公共事件应急管理工作的机构和从事具体工作人员。
第二章 责任原则
第四条 实行突发公共事件应急管理工作责任制，必须以实践“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本、执政为民，全面履行政府职能，着力构建社会主义和谐社会。
第五条 实行突发公共事件应急管理工作责任制，要坚持依法行政，执法必严；确定目标，加强监管；注重协调，形成合力；按岗定责，抓好落实的原则。
第三章 责任体系
第六条 市突发公共事件应急管理各办事机构、各专项突发公共事件应急指挥部、现场指挥部、专家组，在各级党委领导下，实行行政领导责任制。
第七条 嘉峪关市突发公共事件应急委员会(以下简称“市应急委员会”)是全市突发公共事件应急管理工作的最高领导、议事和协调机构。市应急委员会常设嘉峪关市应急指挥中心(以下简称“市应急指挥中心”)，具体承办应急管理工作，下设市接警处警中心(市政府总值班室)、预案管理科和综合协调科3个科(室)为日常办事机构；分别设立31个专项突发公共事件应急指挥部(具体组织体系及任务详见附表)、现场指挥部和相应的市突发公共事件应急专家组。应急委员会相关办事机构和各指挥部、专家组主要行政领导为第一责任人。
第四章 责任内容
第八条 市应急委员会主要职责：
(一)研究部署全市突发公共事件应急工作，指导各部门制定和组织实施各级、各类突发公共事件应急预案。
(二)制定和修订《嘉峪关市人民政府突发公共事件总体应急预案》。
(三)在我市行政区域内有重大和特大突发公共事件发生时，领导、组织和协调应急工作，决定启动和组织实施总体预案。
(四)根据需要商嘉峪关军分区和武警支队组成救灾抢险队伍，参与应急工作。
(五)向省政府报告突发公共事件和应急工作有关情况。
第九条 市应急指挥中心主要职责：
(一)汇总、核查突发公共事件和应急工作有关情况，提出建议意见，及时报告市应急委员会，为市应急委员会决策提供依据。
(二)在市应急委员会决定启动市级总体应急预案后，通知并协调组织各有关部门具体实施。
(三)督促检查各部门应急预案的制定和具体实施工作。
(四)组织开展应急工作的信息报送和新闻报道工作。
(五)承办市应急委员会日常工作
第十条 市接警处警中心(市政府总值班室)主要职责：
(一)主要负责组织落实市应急委员会的决定，承担协调和调动重特大突发公共事件应急救援队伍的有关工作。
(二)负责全市突发公共事件预警信息管理工作；收集、分析、上报、发布有关社会安全情况和预警信息。
(三)负责汇总核查突发公共事件有关情况，及时报告市应急委员会，为决策提供依据。
(四)在市应急委员会决定启动应急预案后，通知并协调组织各有关部门开展工作。
(五)继续承担市政府总值班室的全部工作。
第十一条 预案管理科主要职责：
(一)具体负责组织修订《嘉峪关市人民政府突发公共事件总体应急预案》，审查各专项应急预案。
(二)负责督促、检查指导各部门各类应急预案的演练工作。
(三)负责提出应急救援队伍建设、保障措施落实、保障物资存贮、调配和保障资金使用等情况的建议，指导、监督开展工作。
(四)负责各类预案的宣传工作。
(五)负责全市应急管理和工作人员的教育培训工作。
(六)负责组织协调全市应急信息通信系统建设工作和突发公共事件应急指挥平台的管理维护工作。
(七)指导和监督各部门有关部门应急信息、通信系统的建设工作。
(八)听取有关应急专家的意见和建议。
第十二条 综合科主要职责：
(一)负责市应急指挥中心的会务、文件、后勤和其它日常工作。
(二)会同市政府新闻办公室管理和协调突发公共事件的信息发布和新闻报道工作。
(三)承办领导交办的其它工作。
第十三条 各专项突发公共事件应急指挥部主要职责：
(一)负责制定和修订完善各专项突发公共事件应急预案。
(二)负责确定应急工作牵头部门和单位以及参加部门和单位，定期组织应急演练。
(三)负责对专项突发公共事件的预测预警工作，统一调度使用各部门组建的专项应急队伍和社区志愿者队伍，并负责其训练管理。
(四)根据突发公共安全事件情况，提出启动各专项应急预案的决心与建议。决定是否建立现场指挥部、派出应急工作专家组。
(五)贯彻执行市应急委员会的指示、命令，具体组织指挥各类单一重大和特大突发公共事件应急工作。
(六)负责组织实施各专项预案的后评估工作。
第十四条 现场指挥部主要职责：
(一)根据灾情、相关预案要求和领导指示，组织、指挥参与现场应急工作各部门、单位的行动，迅速控制或切断灾害链，把损失降到最低限度。
(二）实施属地管理，维护治安交通秩序，做好人员疏散和安置工作，安抚民心，稳定局面。
(三)协调相关职能部门和单位，做好调查和善后工作，防止出现灾害“放大效应”和次生、衍生灾害，尽快恢复当地正常秩序。
(四)及时掌握和报告重要情况，拟写应急处置情况书面材料报市应急指挥中心。
(五)根据灾害事故影响程度和类型，组织有关责任单位、职能部门和专家拟写新闻统发稿、专家评论或灾情公告，报有关领导同意后由市政府新闻办公室向媒体和社会发布。
第十五条 市突发公共事件应急专家组主要职责：
(一)为嘉峪关市中长期公共安全规划制定，信息监测、预警系统的建设与管理，灾害预防科学的最新发展趋势的跟踪等提供意见和建议。
(二)对重大、特大突发公共事件的发生和发展趋势、应急救灾方案制定、控制处置办法、灾害损失和恢复方案等进行研究、评估，并提出相关建议。
(三) 当发生重大公共安全事件时，向市应急委员会提供科学有效的决策咨询方案。
(四)必要时，可与现场指挥部一起实施现场勘查、检验，研究分析现场资料，辅助现场指挥决策。
第十六条 各指挥部成员单位、专家组联络员职责：
(一)主要负责专项突发公共事件有关信息收集整理，掌握各专项应急救援队伍动态，做好上情下达、下情上报；必要时前出至现场，加强协调沟通。
(二)及时、准确传达市应急委员会和市应急指挥中心的指示、、命令，确保应急指挥政令畅通。
(三)担任应急值班，发生重大情况时，建立日报告、零报告制度，紧急情况随时报告。
第五章 责任考核
第十七条 突发公共事件应急工作责任制的实施情况由市政府办公室检查考核。
第十八条 突发公共事件应急管理工作责任制作为任期目标，每年进行检查考核，对考核中发现的问题，要及时采取措施加以解决。
第十九条 对突发公共事件应急管理工作责任制执行情况的考核，应与民主评议党员、开展创先争优活动相结合，广泛听取相关应急工作部门(行业、单位)及党内外群众的意见。
第二十条 突发公共事件应急管理工作责任制执行情况的考核结果，作为对干部的业绩评定、奖惩、选拔任用的重要依据；同时列为领导干部民主生活会和述职报告的一项重要内容。
第二十一条 市应急委员会对突发公共事件应急建设和管理工作成效突出的单位和个人，应给予表彰、奖励。
第六章 责任追究
第二十二条 突发公共事件应急工作的失职行为由市级行政监察部门会同市应急委员会共同认定。突发公共事件应急工作责任的追究和处理程序按现行突发公共事件应急管理法规和人事管理权限处理。依照《公务员法》和相关法律法规，根据其情节轻重，予以追究。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第二十三条 突发公共事件应急管理第一责任人，平时对突发公共事件应急建设不重视、不关心、不过问，造成应急工作制度松懈、管理混乱；应急响应延时、滞后，误时、误事；应急决策失误，组织指挥不当，处置措施不力。情节较轻的，责令其写出书面检查或予以通报批评，取消个人和单位评选先进资格；情节较重，并造成一定损失和不良后果的，对其给予行政纪律处分、免职、降职，直至责令其辞职；情节严重，造成重大人员伤亡和财产损失，后果影响恶劣的，必须给予行政纪律处分，并责令其辞职或对其免职、降职、撤职直至开除公职，视情节追究其刑事责任。
第二十四条 突发公共事件应急管理主管人和直接责任人，不履行或不正确履行本责任制第四章第八条至第十六条相关职责，有如下行为之一，情节轻微的，给予批评教育或通报批评。
(一)在其职责范围内，忽视突发公共事件应急工作的领导、指导或监督、管理；
(二)不认真执行有关突发公共事件应急管理的法律和法规的规定，对突发公共事件应急管理目标、措施不落实；
(三)对其存在的突发公共事件应急管理工作问题和重大隐患失察；
(四)对突发公共事件应急管理工作督促检查不力；
(五)对突发公共事件应急管理工作的重大问题不及时研究处理；
(六)其他未正确履行突发公共事件应急管理工作职责的行为。
第二十五条 突发公共事件应急管理直接责任人，不履行或不正确履行本责任制第四章第八条至第十六条相关职责，有如下行为之一的，对负有直接责任人员和其他相关责任人员，给予降级或撤职处分；被认定为特大事故的，给予降级或撤职处分；造成重大人员伤亡或财产损失，产生恶劣后果和影响的，给予降级至开除处分，对和其他相关责任人员，给予撤职处分。同时，追究第一责任人的领导责任和负有直接责任的主管人员的责任。
(一)对所发生的重特大突发公共事件隐瞒不报、谎报或授意瞒报、谎报，故意拖延报告期限；
(二)突发公共事件发生后，不按规定赶赴现场组织抢救，调查处理善后工作，不采取有效措施，以致造成更大损失或影响；
(三)无正当理由拒绝接受上级调查组查询，拒绝提供与突发公共事件有关情况和资料，阻碍调查工作；
(四)提供伪证或指使他人提供伪证；故意破坏、扰乱现场指挥；
(五)对突发公共事件调查工作不负责任，致使调查工作有重大疏漏；
(六)对突发公共事件应急管理工作中的重大问题拒不进行整改或敷衍塞责；
(七)拒不执行市应急委员会指令，组织不当，处置不力，强行指挥，造成重大人员伤亡和财产损失；
(八)其他严重违反突发公共事件应急管理工作职责的行为。
第七章 附 则
第二十六条 本责任制所指“重大人员伤亡和财产损失”、“特大人员伤亡和财产损失”、“重大事故”、“特大事故”，均按照国家确定的标准认定。
第二十七条 各部门要依照《嘉峪关市人民政府突发公共事件总体预案》和本责任制度，制定应急预案、建立相应的工作机制。
第二十八条 本责任制由市政府办公室和市应急委员会负责负责解释。
第二十九条 本责任制自公布之日起施行。
