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公物安全秩序与交通安全秩序是两个独立的法律利益

刘建昆


　　微博博友杨振侠说：“海口市授权由城管部门来管理人行道和道路泊车的地方立法有问题。首先与《交通法》相悖，再者审批权限应质疑。地方立法权省人大有权批准吗？在我国，连乡镇一级都有人大主席团，是否凡有人大机构的地方都可以单独立法？这是个问题。村庄还有村民委员会呢，上下一起单独立法，岂不乱了套？”

　　这里涉及两个问题，一个是地方立法机构的“授权”问题，一个是谁该执行人行道和道路泊车执法的问题。博友王琳认为：“海口市人大是省会市人大，拥有地方立法权。但这里涉及到下位法与上位法的协调和统一问题。”但是实际上，“授权”只是一个表象，具体法益的保护才是问题的核心。

　　公安交警关于道路泊车的管理是以交通安全秩序为执法目标的，即妨碍交通安全秩序的行为，才属于公安交警的职责范围；而城管执行的是公物警察权，即以行政执法手段保护城市公用设施的物质安全和利用秩序。城市公共设施的保护，虽然有时候与交通安全有关甚至重合，但是并不必然的与之相等同，也就是说，公物及其附着的法律利益，与交通安全秩序完全是不同的法律利益，一个是行政法公物法的调整范畴，一个是行政法一般警察权的调整范畴，《城市道路管理条例》与《交通安全法》虽然效力层次有所不同，但所调整的范围是交叉的，不应该存在所谓上位与下位的关系。

　　两种法益，两个执法机关，本应由两种法律依据，这就要依据公物法法理，有关道路停车、泊车中涉及损毁路面、威胁地下管线安全、非法占用专属道路如盲道等的管理，应该单独立法，以便与交通安全秩序区别开来。科学的立法可以使其职责范围没有严重重叠；即便有管辖争议，也可以通过法律适用的基本原则（例如一事不再罚、重罚吸收轻罚等）解决管辖争议。但是我国的目前的公物立法现状是，公物立法十分不完善，因此各地纷纷延续旧的“相对集中行政处罚权”做法，将其他部门的法规“授权”给城管，而造成公物法与交通法的混淆，两种法益边界愈加混乱——这种所谓“授权”只能说情有可原，但是绝不是科学的和最好的选择。

二○一○年四月十五日


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刘建昆

北京市人大常委会


北京市人民代表大会常务委员会关于修改《北京市开办乡镇集体矿山企业和个体采矿审批办法》的决定
北京市人大常委会


（1997年9月4日北京市第十届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过）

决定
北京市第十届人民代表大会常务委员会第三十九次会议，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国矿产资源法》的规定，决定对《北京市开办乡镇集体矿山企业和个体采矿审批办法》作如下修改和补充：
一、法规名称修改为：“《北京市开办集体矿山企业和个体采矿审批办法》”，删去“乡镇”二字，相应将条文中所有“乡镇集体矿山企业”中的“乡镇”二字删去。
二、第一条修改为：“为合理开发利用和保护矿产资源，根据《中华人民共和国矿产资源法》，结合本市具体情况，制定本办法。”
三、删去第四条第（二）项。
四、删去第七条第一款第（三）项。
五、第十条分解、修改为四条，即：“第十条 对违反本办法规定、未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款。”
“第十一条 对超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采，赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款，拒不退回本矿区范围内开采的，吊销采矿许可证。”
“第十二条 对违反本办法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依法对直接责任人员追究刑事责任。”
“第十三条 行政处罚的具体办法由市人民政府按照《中华人民共和国矿产资源法》第四十五条的规定制定。处以罚款的，罚款数额为10万元以下。”
六、删去第十二条。
此外，根据本决定对部分条文的文字和条、款、项的顺序作相应的调整和修改。
本决定自1998年1月1日起施行。
《北京市开办乡镇集体矿山企业和个体采矿审批办法》根据本决定作相应的修正，重新公布。

北京市开办集体矿山企业和个体采矿审批办法

（1986年9月10日北京市第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过根据1997年9月4日北京市第十届人民代表大会常务委员会第三十九次会议《关于修改〈北京市开办乡镇集体矿山企业和个体采矿审批办法〉的决定》修正）


第一条 为合理开发利用和保护矿产资源，根据《中华人民共和国矿产资源法》，结合本市具体情况，制定本办法。
第二条 矿产资源属于国家所有。凡在本市行政区域内开办集体矿山企业和个体采矿的，必须按照本办法的规定，经过审查批准，领取采矿许可证。
第三条 市和区、县人民政府地质矿产部门，主管本行政区域内集体矿山企业和个体开采矿产资源的监督管理工作。
市和区、县人民政府有关业务部门协助同级地质矿产主管部门进行开采矿产资源的监督管理工作。
第四条 集体矿山企业开采矿产资源的范围是：
（一）零星分散的矿产资源；
（二）已关闭的国营矿山的残矿、尾矿；
（三）国营矿山企业开采区或者规划区以外，经市人民政府地质矿产主管部门划定的地区；
（四）其它经国家或本市地质矿产主管部门划定的地区。
第五条 个人可以采挖零星分散矿产资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用的少量矿产。
第六条 申请办理采矿许可证必须严格遵守《中华人民共和国矿产资源法》的有关规定，并应当具备下列主要条件：
（一）矿界范围明确，与邻矿已达成矿界协议；
（二）具有必要的地质资料、开采设计图纸和说明；
（三）具有与所申请的开采规模相适应的资金、人力、物资和技术力量；
（四）具备必要的安全生产条件和环境保护措施。
第七条 开办集体矿山企业和个体采矿按下列规定审批，颁发采矿许可证：
（一）开办集体矿山企业，由区、县人民政府审查批准，同级地质矿产主管部门颁发采矿许可证；
（二）集体矿山企业以及个体开采市人民政府规定的稀有、贵重矿种，由市人民政府或者它授权的区、县人民政府审查批准，同级地质矿产主管部门颁发采矿许可证；
（三）在河道内开采砂石的，授权水利部门依法审查批准，并代发采矿许可证；
（四）个人采挖零星分散的矿产资源，经区、县人民政府或者它授权的乡、镇人民政府审查批准，由区、县地质矿产主管部门颁发或者乡、镇人民政府代发采矿许可证；
（五）个人采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土，由乡、镇人民政府批准，并代发采矿许可证；个人为生活自用，在乡、镇人民政府委托村民委员会指定的本村范围内，采挖少量砂、石、粘土等矿产，不需申报和办理采矿许可证。
持有采矿许可证的，才可以向工商行政管理部门申请办理营业执照。
第八条 集体矿山企业和个体采矿必须严格按照采矿许可证限定的范围进行开采，禁止乱挖滥采，破坏矿产资源，并按照下列规定使用采矿许可证：
（一）采矿许可证颁发后6个月内未施工的，采矿许可证自行失效；
（二）采矿许可证有效期为4年，期满自行失效。仍需继续开采的，应当于期满前1个月向原审批机关申请换领新证；
（三）变更矿种或者开采范围的，必须提前1个月重新办理采矿许可证；
（四）采矿许可证每年注册一次，由发证机关核查开采范围。不注册的，采矿许可证自行失效。第一年度采矿不足6个月的，当年可以不注册；
（五）禁止买卖、租赁、转让、涂改、伪造采矿许可证。
第九条 关闭矿山企业和停止开采的，必须提前1个月向原审批机关提出申请，经批准后，按照国家和本市的有关规定做好善后工作，并向原发证机关缴销采矿许可证。停止营业时，须向工商行政管理部门缴销营业执照。
第十条 对违反本办法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款。
第十一条 对超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采，赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款，拒不退回本矿区范围内开采的，吊销采矿许可证。
第十二条 对违反本办法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依法对直接责任人员追究刑事责任。
第十三条 行政处罚的具体办法由市人民政府按照《中华人民共和国矿产资源法》第四十五条的规定制定。处以罚款的，罚款数额为10万元以下。
第十四条 违反本办法破坏矿产资源构成犯罪的，由司法部门依法追究直接责任人员的刑事责任。
第十五条 违反本办法的规定，非法批准采矿的文件和颁发的采矿许可证一律无效。对徇私舞弊、玩忽职守的国家工作人员，依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十六条 本办法具体应用中的问题，由市人民政府地质矿产主管部门解释。
第十七条 本办法自1986年10月1日起施行。
第十八条 本办法施行前开办的集体矿山企业和个体采矿，依照本办法的规定补办审批手续，领取采矿许可证。



1997年9月23日