中央级事业行政经费限额拨款管理办法
财政部、中国人民银行
中央级事业行政经费限额拨款管理办法
1989年12月11日，财政部、中国人民银行
第一章 总 则
第一条 为了及时反映预算支出情况，简化预算拨款事务，合理调度预算资金，便于年终清理结算并加强国库和银行对预算执行的监督和管理，根据《中华人民共和国国家金库条例》第十九条“中央级行政事业经费实行限额管理”的规定以及有关预算管理制度，制定本办法。
第二条 中央级事业行政经费限额拨款管理办法（以下简称“限额拨款”），是财政部通过人民银行总行，对用款单位在核定的年度预算内分期下达用款额度，用款单位在额度内，根据事业进度，随时从开户银行支取或转拨经费限额，并由财政部同中国人民银行总行定期结算中央级事业行政经费限额支出的一种预算拨款管理方式。
第三条 经费限额拨款办法由财政部和中国人民银行总行制定，由人民银行委托各专业银行分支机构（包括分理处、营业所）负责经办。
各级经办行应当为中央级事业行政经费限额拨款单位开立中央经费限额帐户，按照规定及时、完整、准确地做好记帐、对帐及报表和年终结算签证工作，并按有关规定，监督和协助限额拨款单位，管好用好国家预算资金。
财政部和人民银行对限额拨款办法的执行，进行指导、检查。
第四条 中央级事业行政经费预算的拨款，凡属独立核算的全额预算管理单位，按经费核算管理的需要，原则上按照本办法实行“限额拨款”。统称“限额拨款单位”。
经费限额拨款单位，按照经费领报关系分为“中央主管单位”、“二级单位”和“基层单位”3级。逐级转拨或支用经费限额。
向财政部直接申请经费限额的，为“主管单位”；向主管单位申请经费限额，并有所属限额拨款单位的，为“二级单位”；向主管单位或二级单位申请经费限额，只有本单位开支，无所属限额拨款单位的为“基层单位”。
主管单位下面无所属限额拨款单位的，视同“基层单位”，以上3级，在会计组织上统称“预算会计单位”。
第五条 限额拨款单位的事业行政经费，应当在主管单位，二级单位和基层单位之间自上而下地按系统实行限额拨款，逐级转拨“经费限额”，未经财政部批准不得随意改为“划拨资金”，以免形成“以拨作支”，造成帐务混乱。个别主管部门由于情况特殊，经财政部同意可采取“划拨资金”办法，不实行本办法。
第六条 实行限额拨款办法的中央主管或二级单位向所属差额预算单位和报销单位办理预算拨款时，由于预算管理要求不同，一律实行“划拨资金”办法。
个别中央主管部门由于所属基层单位过于分散，经财政部批准后，可在本系统对部分所属单位实行“划拨资金”拨款办法。
第七条 限额拨款单位的下列资金，不属于事业行政经费限额拨款范围，应当严格区分，防止串户。
（一）预算外资金、代管经费等，不是本单位的经费预算，应按规定在银行开立其它有关存款帐户；
（二）挖潜改造资金、新产品试制费以及其它专项资金等，实行“划拨资金”办法，不开立“限额户”；
（三）基本建设拨款、地质勘探拨款，由中国人民建设银行经办，应在建设银行开立“限额户”。
第八条 经费限额必须按国家预算科目的“款”级科目申请、按“款”核定、按“款”下达、按“款”开户。一个限额拨款单位有两个（款）以上限额户的，也应按“款”下达、转拨和支用。“款”与“款”之间不得串用。
第九条 中国人民银行总行管理经费限额拨款，坚持按月结算的原则。财政部应将款项足额拨付人民银行总行，具体拨款手续，按现行做法办理。
专业银行经办中央经费限额拨款所垫付的资金，可在向人民银行缴存的财政性存款中轧抵。当财政性存款不够轧减时，经人民银行核实，专业银行可将中央经费限额支出自年初累计垫款金额划转当地人民银行县支行（无县支行的直接划转人民银行二级分行）。人民银行县支行审核无误
后，即分“款”转入“中央经费限额支出”科目的有关帐户待年终签证后上划。
专业银行划转“中央经费限额支出”后，即结平该帐户，不得为限额单位相应增加经费限额。专业银行编报限额支出月报时，应按限额单位的经费限额银行支出累计数（含已划人民银行支行的支出数）编报。年终办理清算签证时，限额单位和开户银行应按经费限额实际支出数全额填制经费限额银行支出数签证单，认真进行对帐签证，专业银行与人民银行县支行按签证单的银行支出累计数与已上划的限额支出的差额进行资金清算，人民银行县支行向上级行划转的划款凭证必须与签证单的金额一致。
中国银行总行营业部可比照上述办法直接划转人民银行总行国库司。
第二章 经费限额的申请、核定、下达和开户
第十条 中央各主管单位根据批准的年度经费预算，结合事业进度和限额余存情况，在每季度开始前20天按季分“款”向财政部申请经费限额，并经财政部核定后，通过人民银行总行下达到申请单位的开户行。
第十一条 各开户行根据中国人民银行总行下达经费限额的“经费限额申请书”或其他专业银行转拨经费限额的“转拨经费限额通知书”，按“款”为中央级事业行政经费限额拨款单位开立“中央经费限额”帐户，同时通知开户单位办理印鉴等手续。
第十二条 经费限额在银行的开户，应严格按年度划分，年终注销余额；对财政部或主管单位、二级单位预拨下年度的经费限额，开户行应予提前开立下年度“中央经费限额”帐户。
第三章 经费限额的转拨和支用
第十三条 中央各主管单位在财政部核定下达的经费限额全年累计余额内，按季或按月对所属的二级单位或基层单位分款逐级转拨经费限额。转拨经费限额不得使用电报。
第十四条 各级限额用款单位（包括基层单位和本身有直接开支的主管单位和二级单位），在开户行的经费限额累计余额内，根据年度预算规定的用途和事业进度的需要，使用“预算拨款凭证”或签发银行支付凭证，支用经费限额。各用款单位不得超过上级下达的限额，也不得用其他资金自行增加经费限额。
限额支出后的多余现金，应送存开户行“限额户”抵减限额支出数。同时根据开户行送来的抄帐单及时进行对帐。
限额拨款单位向所属差额预算单位、报销单位等实拨资金时，应按财政部规定的预算拨款凭证办理资金划拨手续。
第十五条 经费限额户的预算资金不得随意转存其他帐户。按标准提取的职工福利费和个别属于归垫性质款项，需要从“中央经费限额支出”户提款，转存其他存款帐户的，应由开户单位在银行支付凭证上注明情况，经开户银行审查属实后，予以转户。对于任意从“经费限额”户转移资金的或随意改为划拨资金向下转拨的，开户银行有权拒绝办理，并向上级反映。
第十六条 对于年终前财政预拨的下年度经费限额，主管部门和所属单位可以在新年度开始前逐级转拨，下达到基层单位的开户行，但要在限额拨款通知凭证上注明“预拨下年经费限额”戳记，开户行凭以开立新年度的“中央经费限额支出”帐户，但不能提前支用。上下年度的经费限额转拨和支用均不能相互混淆。
第四章 限额帐户的撤销、合并、移转和缴回
第十七条 限额拨款单位因机构撤销，相应撤销经费限额帐户时，应比照本办法年终签证的手续办理。
第十八条 经费限额帐户的合并，应根据不同情况处理。
对主管部门及其所属的单位全部并入新单位的，应比照限额移转办理；对在年度执行中因主管部门撤销，其所属单位分别挂靠新的主管部门的，对撤销前经费限额已实现的支出，比照年终结算签证手续办理，及时结清限额拨款帐务，由原主管部门统一办理决算，并报财政部清算。其未支用的经费预算应由原主管部门划转到新的主管部门，由新主管部门统一向财政部申请合并后的经费限额拨款，同时，在开户行重新开立经费限额帐户。年终时按新的隶属关系编报决算。
第十九条 限额拨款单位在本市区内因迁移地址需要改变开户银行时，应填制“移转经费限额帐户通知书”和银行对帐单，经开户行审核无误后，凭以结清原开户行的经费限额帐户。新开户银行凭“移转经费限额帐户通知书”相应办理开户等有关手续。对迁移到本市区以外的单位，为简化手续，避免差错，在办理迁移时，须同原开户行将原经费限额帐户的“核准限额累计数”、“银行支出累计数”进行核对，同时，将经费限额的余额交回上级单位，然后办理签证，撤销经费限额帐户；由上级单位重新转拨经费限额，并在迁移的新地址的当地银行重新办理开户手续。
第二十条 如遇有经费预算变动或下达转拨限额时出现差错，财政部或上级主管单位需要收回所属单位经费限额时，应直接通知缴回单位，由缴回单位填制“缴回经费限额通知书”送该单位开户行办理限额缴回手续。
如果所属单位将需缴回的经费限额已支用一部分时，应用该所属单位的其他自有资金将已支用的经费限额恢复后，再办理限额缴回手续。
第二十一条 在办理经费限额移转、缴回时，不得将经费限额结余采用提划资金的办法处理，以免虚增支出。
第五章 限额支出月报
第二十二条 各开户行应于每月终了时，根据“中央经费限额支出”帐户“预算支出”栏的付方累计余额，按照国家预算支出科目，编制分“款”的限额支出（即累计银行支出数）电月报，直报或层报中国人民银行省（自治区、直辖市、计划单列市）分行，各分行审核无误后，至迟于月终后4日内汇总报达总行。财政部根据总行汇总的全国限额支出数划拨库款，同时汇入国家预算支出月报。
第二十三条 限额支出电月报，是国家预算支出执行情况的一部分，各经办行应当认真审核，按期汇总，做到及时、正确、完整。
第二十四条 限额支出月报的具体项目和要求，由人民银行总行根据当年国家预算支出科目商财政部后，于每年年度开始前另行制定下达。
第六章 年终结算签证
第二十五条 年终前，各限额拨款单位，要认真控制限额支出，努力节约事业行政经费，防止年终突击花钱，同时，做好年终结算签证准备，为编制年度决算打下基础。
第二十六条 为了便于年终清理结算，及时准确地编制事业行政经费决算，当年中央级经费限额的核批、转拨、缴回等手续，各开户行一律截至12月15日为止，逾期停止办理。当年，中央级经费限额的支用，以12月31日为截止期，逾期一律停止支用。年度终了时，各开户行对“中央经费限额支出”帐户中的“年终经费限额结余”自动注销。
报销单位年终的经费存款结余，必须在年终前及时汇达上级单位的“中央经费限额支出”帐户。
第二十七条 “签证单”是限额拨款单位编制和汇总中央级事业行政经费决算的基础数字，是财政部同中国人民银行结算经费限额银行支出数的依据，也是银行内部资金调度清算的凭证。年度终了后，各限额拨款单位和各开户行之间，应当及时地凭“中央级事业行政经费限额银行支出数签证单”（以下简称“签证单”，格式附后），认真进行年终对帐签证。
“签证单”按国家预算支出科目的“款”级科目填制，每“款”一单，一个单位有几个“款”（即几个户）的，应分别填制，分别签证。
“签证单”各栏应按要求填写清楚，用款单位和开户银行签章必须齐全。各开户行应对签证单认真核查，并逐级上划人民银行总行。
第二十八条 已签证的“签证单”发现差错时，应及时通知开户行和主管部门，由开户单位和开户行双方重新填制“签证单”办理签证手续，并在新签证单上注明“×月×日原签证单作废”字样。
第二十九条 “签证单”由有经费限额支出的限额拨款单位填制。本身没有直接经费限额支出，只办理经费限额转拨的主管单位或二级单位，其经费限额户年终如无余额，不再填制“签证单”办理签证；如有限额结余，应将“核准限额累计”和“年末注销限额结余”（两数一致），填入“签证单”，办理对帐签证，以便于银行、财政部和主管部门之间核对当年核准经费限额累计数。
第三十条 年终后，各开户单位应当主动同开户行联系，按期办理年终对帐签证。对于无故拖期，屡催无效的，开户行可以暂停其新年度限额用款。
第三十一条 空白“签证单”由财政部统一印制，经中央主管单位逐级下发，于年终前发到所属基层单位。“签证单”不得自行画制。自制的签证单，银行一律不予受理。
附 则
第三十二条 本办法的凭证、帐表格式，必须统一执行，不得自行更改，所需凭证向指定商店购买。
限额拨款单位的其他会计事务处理，按财政部制定的《事业行政单位预算会计制度》执行。
第三十三条 本办法从1990年1月1日起执行。1973年12月20日财政部发出的《中央级行政事业经费限额拨款办法》同时废止。
附件：中央级事业行政经费限额拨款的具体手续和会计核算办法
一、经费限额的申请和核定下达
（一）经费限额的申请手续
与财政部有直接经费限额领报关系的中央各主管单位，需要请领经费限额时，在每季度开始前20天分“款”填制“经费限额申请书”一式5份（格式一），并在申请书的第四联上加盖在财政部预留的印鉴后，送财政部主管财务司审核。第一季度用款，中央主管单位可以从上年12月份开始向财政部申请预拨，并逐级转拨下达到基层用款单位开户行。但要在限额通知凭证上注明“预拨下年经费限额”，不能同上年帐户混淆。
（二）经费限额的核定下达
财政部主管财务司收到主管部门报来的“经费限额申请书”后，根据申请单位实际需要，核定本次应下达的经费限额数、在“经费限额申请书”第四联“正联”签章后，一并送预算司核拨。预算司审核无误后，在第三联“核查联”加盖财政部“银钱专章”，并将每日各份“经费限额申请书”按限额支出月报项目汇总编制“核定经费限额汇总通知单”一式3份（格式二），连同各部门“经费限额申请书”的第一联“批回联”、第二联“通知联”和第三联“核查联”一并送人民银行总行。将第四联“正联”留作记帐凭证，第五联“副联”退主管财务司作为预算拨款登记的凭证。
对预拨下年的经费限额，财政部必须在“经费限额申请书”各联加盖“预拨下年经费限额”的明显戳记，严防上下年度相互混淆。
人民银行总行收到财政部送来的“核定经费限额汇总通知单”和“经费限额申请书”的第一、二、三联，经审核无误后，即按如下程序办理经费限额的下达手续：
将“核定经费限额汇总通知单”一联退财政部、一联送人民银行北京市分行，一联留存登记经费限额拨款帐。同时，将“经费限额申请书”第三联作经费限额拨款的原始凭证，在第二联上加盖“全国联行专用章”连同一联一并寄限额单位的开户行。
限额单位的开户行收到中国人民银行总行寄来的第一、二联“经费限额申请书”，经审核无误后，凭第二联登记“中央经费限额”分户帐（表外科目）的收入栏，将第一联加盖业务公章退限额单位。
限额单位收到开户行签退的“经费限额申请书”第一联，即表明所申请的经费限额已拨入本单位在银行开立的经费限额帐户，可据此登记“拨入经费”明细帐。其会计分录为：
收：拨入经费
收：经费限额
二、经费限额的转拨
（一）经费限额的转拨手续
中央各主管单位向二级单位或基层单位转拨经费限额时，按单位分“款”填制“转拨经费限额通知书”一式4联（跨省、自治区、直辖市为6联，格式三）送开户行。
拨出单位开户行经审核无误后，第一联作转拨经费限额的记帐凭证，记入“中央经费限额”（表外科目）的付出方；第二联加盖联行专章后，连同第三联寄拨入单位的开户行；第四联由拨出单位开户行盖章后，退拨出单位。跨省、自治区、直辖市的将第五、六联加盖业务公章后第五联寄人民银行北京市分行国库处，第六联寄拨入行所在地的省（自治区、直辖市、计划单列市）人民银行分行国库处备查。
拨入单位开户行收到“转拨经费限额通知书”第二、三联，经审核无误凭第二联登记“中央经费限额”（表外科目）的收入栏；第三联加盖业务公章退拨入单位。
经费限额转拨不得使用电汇。
（二）经费限额转拨的会计帐务处理
1．拨出单位向下转拨经费限额、收到开户行退回的“转拨经费限额通知书”第四联后，做如下帐务处理，会计分录为：
付：拨出经费
付：经费限额
2．拨入单位收到上级拨入的经费限额，凭开户行转来的“转拨经费限额通知书”第三联做如下帐务处理，会计分录为：
收：拨入经费
收：经费限额
三、经费限额的缴回
（一）经费限额缴回的手续
限额单位由于特殊原因，在年度中需要向上级缴回已拨入的经费限额时，应填制“缴回经费限额通知书”（可将“转拨经费限额通知书”的“转拨”两字改为“缴回”后代用，以缴回限额单位为“拨出单位”，以收回限额的上级单位为“拨入单位”，运转程序和联次，按转拨经费限额的要求办理）送开户银行办理限额缴回手续。
缴回单位开户行根据“缴回经费限额通知书”登记“中央经费限额”（表外科目）付出栏，上级单位开户行根据“缴回经费限额通知书”，登记“中央经费限额”（表外科目）的收入栏。
如果需缴回的经费限额已支用一部分，应用单位的其他自有资金将需缴回的限额补足后（即冲减银行支出数恢复经费限额），再办理缴回手续。
（二）经费限额缴回的会计帐务处理
1．单位缴回经费限额帐务处理的会计分录为：
付：拨入经费
付：经费限额
2．上级单位收到基层单位缴回的经费限额时，会计分录为：
收：拨出经费
收：经费限额
3．单位用自有资金补足应缴回经费限额时，会计分录为：
付：其他存款（或库存现金）
收：经费限额
四、经费限额的支用
（一）经费限额支用的具体手续
限额拨款单位（包括基层单位和本身有直接开支的主管单位和二级单位）办理本单位经费开支时，应使用预算拨款凭证或银行支款凭证支用经费限额。
各开户行根据限额用款单位开出的支款凭证办理经费限额支出手续，并登记“中央经费限额支出”分户帐。定期（按月或按旬）将中央经费限额支出抄帐单送限额拨款单位核对，如有差错及时查明更正。
限额拨款单位向所属差额预算单位、报销单位以及经财政部批准可以使用“划拨资金”办法的所属单位划拨资金时，使用预算拨款凭证，办理资金划拨手续。
用款单位限额支出后缴回多余现金时，应填制现金交款单，送开户行办理恢复经费限额手续。
（二）经费限额支用的核算方法
1．限额拨款单位办理经费限额支出签发银行支款凭证时，会计分录为：
转帐支出时
付：经费支出（或经费暂付）
付：经费限额
提取现金时
收：经费现金
付：经费限额
2．限额拨款单位向银行办理支款时，开户行的帐务处理手续如下：
转帐支出时，其会计分录为：
收：××存款
或“联行往帐”、“××辖内往来”
付：中央经费限额支出
（表内科目）××户
支付现金时、会计分录为：
收：库存现金
付：中央经费限额支出
（表内科目）××户
同时，登记“中央经费限额支出”分户帐（格式四）。
3．限额拨款单位向所属的差额预算单位、报销单位“划拨资金”时，开户行会计分录为：
收：联行往帐（或“××辖内往来”）
（或“××存款”××户）
付：中央经费限额支出
（表内科目）××户
限额拨款单位的会计分录为：
对差额预算单位拨款时：
付：经费支出
付：经费限额
对报销单位拨款时：
付：经费暂付
付：经费限额
4．用款单位限额支出后缴回多余的现金恢复限额时，开户行收讫现金即抵减限额支出累计数，会计分录为：
收：中央经费限额支出
（表内科目）××户
付：库存现金
5．用款单位以经费现金恢复本单拉经费限额时，会计分录为：
收：经费限额
付：库存现金
五、限额帐户的撤销、合并和移转
（一）限额帐户撤销的核算手续
限额拨款单位需要撤销经费限额帐户时，应比照年终结算签证的手续，办理签证结清帐务。
（二）限额帐户合并的会计核算手续
在年度执行中，限额拨款单位需要合并限额帐户，其会计核算手续要区别以下两种情况进行处理：
对主管部门及其所属单位全部并入新单位的，其会计核算手续，比照限额移转手续办理。
对二级限额单位及基层限额单位，在年度执行中，因主管部门撤销而挂靠其他主管部门，需要合并限额帐户的，应由单位填制“银行支出数签证单”向银行办理签证，及时结清合并前的限额拨款帐务，办理决算，具体手续及帐务处理比照年终决算办理。未支出的经费预算及经费包干结余由原主管部门上报财政部划转到新的主管部门。
（三）限额帐户移转的会计核算手续
1．限额拨款单位在本市区内因迁移地址，需要改变开户行时，填制“移转经费限额帐户通知书”一式4联（格式五）和对帐单（以限额签证单代替），送开户行办理限额移转和银行支出数及限额结余数的划转手续。
2．开户行收到单位送来的“移转经费限额帐户通知书”和对帐单核对无误后加盖业务公章，根据“移转经费限额帐户通知书”的第一联和对帐单第四联的“银行支出累计”数，填制转帐收入传票并凭以登记“中央经费限额支出”（表内科目）分户帐的收入栏，结平该帐。将“移转经费限额帐户通知书”的第三联和对帐单的第二联加盖业务公章后退限额单位作回执；同时签开联行代付报单，附以“移转经费限额帐户通知书”的第二、四联和对帐单的第三联，一并寄转入行。会计分录为：
收：中央经费限额支出
（表内科目）××户
付：联行往帐（或“××辖内往来”）
3．转入行收到“移转经费限额帐户通知书”（第二、四联）、“对帐单”（第三联）及联行报单、经审核无误后，即通知限额单位办理新开户手续。同时根据“移转经费限额帐户通知书”登记“中央经费限额”（表外科目）分户帐的收入栏。并根据对帐单第三联的“银行支出累计”数，填制转帐付出传票办理转帐，会计分录为：
收：联行来帐（或××辖内往来）
付：中央经费限额支出（表内科目）××户
4．限额拨款单位办理限额帐户移转手续，可不做帐务处理，年终在新的开户行办理限额签证。
5．限额单位因地址迁移到本市外的，在迁移时同原开户行对清帐务，并将经费限额结余交回上级单位，然后进行签证，撤销经费限额户。在迁移的新地址由上级单位重新转拨经费限额，并在当地银行重新办理开户手续。
原开户行对迁移限额单位已签证的签证单按年终签证结算办法，即将签证单第一、二联退限额单位；第四联作传票附件留存，同时开具划款凭证附第三联签证单逐级上划人民银行总行。人民银行总行对上划的“中央经费限额支出”除及时结算资金外，要将上报的签证单妥善保管，并要每月编入限额支出月报，待年终后编入中央级事业行政经费限额支出决算，并连同其他限额单位的签证单一并报财政部。迁移的限额单位，年终决算时应将迁移前后的两次签证单一并随决算报上级单位。
六、年终结算签证
年度终了，各限额拨款单位应抓紧帐务清理，及时同开户行办理年终对帐签证手续。
（一）限额单位所属报销单位年终经费如有存款结余，应在年终前缴回上级拨款单位，以便办理年终对帐签证。
报销单位向上级缴回存款结余时，会计分录为：
付：××存款
付：经费暂存
开户行根据单位上缴的经费存款帐面余额进行帐务处理，会计分录为：
收：联行往帐（或“××辖内往来”）
付：××存款
上级限额单位的开户行收到缴回的结余款项后，抵减其银行支出累计数，会计分录为：
收：中央经费限额支出
（表内科目）××户
付：联行来帐（或“××辖内往来”）
（或“××存款”）
同时，上级主管单位根据开户行的收款单，作相应的帐务处理，会计分录为：
收：经费暂付
收：经费限额
（反映在经费限额明细帐收方的第二栏）
（二）各限额拨款单位及各级银行办理年终签证的具体程序：
1．开户行于年终后7日内，将“中央经费限额支出”对帐单（全年限额支出累计数）送限额开户单位。
限额开户单位收到银行对帐单经核对无误后、于10日内编制分“款”的“中央级事业行政经费限额银行支出数签证单”一式4联（格式六，以下简称“签证单”），并将各联加盖预留银行印鉴后，送开户行核对。
开户银行将限额单位的“签证单”中“核准限额累计”、“银行支出累计”、“年末注销限额结余”与银行帐面数字核对无误后，加盖业务公章，将一、二联退限额单位；并根据签证单“银行支出累计”数，填制转帐收入传票，办理转帐，签证单第四联作传票附件留存；同时填制联行代付报单，附以签证单第三联划转管辖支行（办事处）。其会计分录为：
收：中央经费限额支出（表内科目）
付：××辖内往来
2．管辖支行（办事处）收到其各所属行处寄来的辖内往来报单和签证单审核无误后，即设立“中央经费限额支出”（过渡集中户）予以集中，同时根据签证单的“银行支出累计”数填制转帐付出传票，办理转帐，会计分录为：
收：××辖内往来
付：中央经费限额支出（过渡集中户）
管辖支行（办事处）收齐所属行上划的签证单，经与“中央经费限额支出”（过渡集中户）帐面数额核对相符后，填制转帐收入传票，结平过渡集中户余额，同时将签证单随同划款凭证交同级人民银行，以结算专业银行垫付的资金，会计分录为：
收：中央经费限额支出（过渡集中户）
付：人民银行往来
3．人民银行支行收到同级专业银行的划款凭证和签证单经审核无误后，办理转帐，会计分录为：
收：专业银行往来
付：中央经费限额支出（过渡集中户）
同时，根据签证单按“款”汇总编制“中央级事业行政经费限额银行支出数汇总表”（格式七）一式两份。一份留存，一份附签证单第三联随联行报单逐级上划人民银行省（自治区、直辖市）分行，会计分录为：
收：中央经费限额支出（过渡集中户）
付：联行往帐（或××辖内往来）
4．人民银行省（自治区、直辖市）分行收到下属行寄来的联行报单和签证单经审核无误后，办理转帐，会计分录为：
收：联行来帐（或××辖内往来）
付：中央经费限额支出（过渡集中户）
待下属行上划签证单收齐后，即编制全省的“中央级事业行政经费限额银行支出数汇总表”一式3份，与中央经费限额支出（过渡集中户）数额核对一致后，一份留存，其余两份附签证单随联行报单于年终后1个月内上划中国人民银行总行。会计分录为：
收：中央经费限额支出（过渡集中户）
付：联行往帐（或××辖内往来）
5．人民银行总行收到省（自治区、直辖市）分行上划的“中央级事业行政经费限额银行支出数汇总表”、签证单、联行报单，经审核无误后，办理转帐，会计分录为：
收：联行来帐（或××辖内往来）
付：中央经费限额支出
然后，根据各省、自治区、直辖市上报的“中央级事业行政经费限额银行支出数汇总表”及所附签证单编制中央级事业行政经费限额支出决算，连同签证单一并报财政部。
6．财政部根据上划的签证单与中央各主管部门的决算核对无误后，与人民银行结算资金。
7．中央各主管部门所属单位在年终决算时分别实际支出数和注销数进行会计核算：
核销单位实际支出的核算
限额拨款单位根据事业行政单位经费支出决算冲转拨入经费时，会计分录为：
收：经费支出
付：拨入经费
上级主管单位汇编决算核销所属单位的实际支出数时，会计分录为：
收：拨出经费
付：拨入经费
注销经费限额结余的核算
实行经费包干结余留用的限额单位、年终经费限额结余由银行自动注销后，应计提本级的经费包干结余，会计分录为：
收：经费包干结余
付：拨入经费
同时将注销的经费限额结余中的包干部分，转作上级应返还的经费包干结余，会计分录为：
付：应返还限额
付：经费限额
不属于包干的注销经费限额结余部分，可直接冲销拨入经费，会计分录为：
付：拨入经费
付：经费限额
年终决算经财政部审核批复后，可由主管部门在下年度直接向财政部请领返还上年的经费包干结余数，主管部门收到财政部返还的经费包干结余时，会计分录为：
收：应返还限额
（包括应返还所属单位的经费限额）
收：经费限额
中央各主管部门根据财政部返还的经费包干结余，再层层返还给所属的限额拨款单位时会计分录为：
付：应返还限额
付：经费限额
下级单位收到上级单位返还的经费限额结余时，会计分录为：
收：应返还限额
收：经费限额
附：凭证、帐单样式
格式一：
19 年 第 季度
经 费 限 额 申 请 书
顺序号：
第一联
年 月 日 批回联
┌──────────┬─────┬──┬──────────────────────────────┐
│ 申请单位全称 │ │ │ │
├──────────┼─────┤ 备 │ │
│ 开户银行 │ │ │ │ 此
∧├──────────┼─────┤ 注 │ │ 联
白│ 帐 号 │ │ │ │ 由
├──────────┼───┬─┴──┴───┬────┬─────────┬───────────┤ 开
底│ 预算科目全称 │ │年度预算（千元）│ │ 调整预算（千元）│ │ 户
├──────────┼───┴────────┴────┼─┬─┬─┬─┬─┼─┬─┬─┬─┬─┬─┤ 行
蓝│ 已拨限额累计数 │ 元，其中：包干结余： 元 │亿│千│百│十│万│千│百│十│元│角│分│ 转
├──────────┼─────────────────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤ 申
字│ 限额申请数（大写）│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 请
∨├──────────┼─────────────────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤ 单
│财政部核定数（大写）│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 位
├─┬────────┴───────┬─┬───────┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┤ 作
│ │ │申│ │ 为
│财│ │请│ 上列经费限额已按“财政部核定数”转入你单位经费限额帐户。│ 记
│ │ 你单位申请的经费限额，已按核│单│ │ 帐
│政│定数通知人民银行总行下达。 │位│ │ 凭
│ │ 财政部预算司 │开│ 年 月 日 │ 证
│部│ 年 月 日│户│ │
│ │ │行│ │
└─┴────────────────┴─┴─────────────────────────────┘
19 年 第 季度
经 费 限 额 申 请 书 顺序号：
第二联
年 月 日 通知联
┌──────────┬─────┬──┬──────────────────────────────┐ 此
│ 申请单位全称 │ │ │ │ 联
├──────────┼─────┤ 备 │ │ 由
│ 开户银行 │ │ │ │ 人
∧├──────────┼─────┤ 注 │ │ 民
白│ 帐 号 │ │ │ │ 银
├──────────┼───┬─┴──┴───┬────┬─────────┬───────────┤ 行
底│ 预算科目全称 │ │年度预算（千元）│ │ 调整预算（千元）│ │ 总
├──────────┼───┴────────┴────┼─┬─┬─┬─┬─┼─┬─┬─┬─┬─┬─┤ 行
红│ 已拨限额累计数 │ 元，其中：包干结余： 元 │亿│千│百│十│万│千│百│十│元│角│分│ 下
├──────────┼─────────────────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤ 达
字│ 限额申请数（大写）│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 申
∨├──────────┼─────────────────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤ 请
│财政部核定数（大写）│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 单
├─┬────────┴───────┬─┬───────┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┤ 位
│ │ │申│ │ 的
│人│ │请│ 上列经费限额已按“财政部核定数”记入申请单位帐户。 │ 开
│民│ 上列经费限额请按“财政部核定│单│ 复核＿＿ ＿记帐＿＿ ＿ │ 户
│银│数”转入申请单位的经费限额帐户。│位│ │ 行
│行│ │开│ 年 月 日 │ 代
│总│ 年 月 日│户│ │ 收
│行│ │行│ │ 入
│ │ │ │ │ 传
└─┴────────────────┴─┴─────────────────────────────┘ 票
19 年 第 季度
经 费 限 额 申 请 书 顺序号：
第三联
年 月 日 核查联
┌──────────┬─────┬──┬──────────────────────────────┐
│ 申请单位全称 │ │ │ │ 此
├──────────┼─────┤ 备 │ │ 联
│ 开户银行 │ │ │ │ 由
∧├──────────┼─────┤ 注 │ │ 财
白│ 帐 号 │ │ │ │ 政
├──────────┼───┬─┴──┴───┬────┬─────────┬───────────┤ 部
底│ 预算科目全称 │ │年度预算（千元）│ │ 调整预算（千元）│ │ 通
├──────────┼───┴────────┴────┼─┬─┬─┬─┬─┼─┬─┬─┬─┬─┬─┤ 知
黄│ 已拨限额累计数 │ 元，其中：包干结余： 元 │亿│千│百│十│万│千│百│十│元│角│分│ 人
├──────────┼─────────────────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤ 民
字│ 限额申请 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 银
∨│ 数（大写） │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 行
├──────────┼─────────────────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤ 总
│ 财政部核 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 行
│ 定数（大写） │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 核
├─┬────────┴───────┬─┬───────┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┤ 查
│ │ │ │ │ 登
│财│ │人│ 科目＿＿ ＿＿ ＿＿ ＿＿ │ 记
│ │ 上列经费限额请按“财政部核定│民│ 复核＿＿ ＿记帐＿＿ ＿ │ 留
│政│数”下达到申请单位的开户行。 │银│ │ 存
│ │ 财政部 │行│ 年 月 日 │
│部│ 年 月 日│总│ │
│ │ │行│ │
└─┴────────────────┴─┴─────────────────────────────┘
19 年 第 季度
经 费 限 额 申 请 书 顺序号：
第四联
年 月 日 正 联
┌──────────┬─────┬──┬──────────────────────────────┐
│ 申请单位全称 │ │ │ │
├──────────┼─────┤ 备 │ │
│ 开户银行 │ │ │ │
∧├──────────┼─────┤ 注 │ │ 此
白│ 帐 号 │ │ │ │ 联
├──────────┼───┬─┴──┴───┬────┬─────────┬───────────┤ 由
底│ 预算科目全称 │ │年度预算（千元）│ │ 调整预算（千元）│ │ 财
├──────────┼───┴────────┴────┼─┬─┬─┬─┬─┼─┬─┬─┬─┬─┬─┤ 政
黑│ 已拨限额累计数 │ 元，其中：包干结余： 元 │亿│千│百│十│万│千│百│十│元│角│分│ 部
├──────────┼─────────────────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤ 预
字│ 限额申请 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 算
∨│ 数（大写） │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 司
├──────────┼─────────────────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤ 作
│ 财政部核 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 为
│ 定数（大写） │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 记
├──────────┴─────┼───────────┼─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┤ 帐
│ 申 请 单 位 │ 财政部主管财务司 │ 财政部预算司 │ 凭
├───┬────┬───┬───┼─────┬─────┼──────────┬──────────┤ 证
│首 长│会计主管│经办人│公 章│ 负责人 │ 经办人 │ 负 责 人 │ 经 办 人 │
├───┼────┼───┼───┼─────┼─────┼──────────┼──────────┤
│ │ │ │ │ │ 月 日 │ │ 月 日│
└───┴────┴───┴───┴─────┴─────┴──────────┴──────────┘
19 年 第 季度
经 费 限 额 申 请 书 顺序号：
第五联
年 月 日 副 联
┌──────────┬─────┬──┬──────────────────────────────┐
│ 申请单位全称 │ │ │ │
├──────────┼─────┤ 备 │ │
│ 开户银行 │ │ │ │
∧├──────────┼─────┤ 注 │ │ 此
白│ 帐 号 │ │ │ │ 联
├──────────┼───┬─┴──┴───┬────┬─────────┬───────────┤ 由
底│ 预算科目全称 │ │年度预算（千元）│ │ 调整预算（千元）│ │ 财
├──────────┼───┴────────┴────┼─┬─┬─┬─┬─┼─┬─┬─┬─┬─┬─┤ 政
绿│ 已拨限额累计数 │ 元，其中：包干结余： 元 │亿│千│百│十│万│千│百│十│元│角│分│ 部
├──────────┼─────────────────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤ 预
字│ 限额申请 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 算
∨│ 数（大写） │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 司
├──────────┼─────────────────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┤ 退
│ 财政部核 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 主
│ 定数（大写） │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ 管
├──────────┴─────────────────┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┤ 财
│ │ 务
│ │ 司
│ │ 登
│ 上列经费限额已通知人民银行总行按“财政部核定数”下达申请单位开户行转入经费限额帐户。 │ 记
│ 预算司 │
│ 年 月 日 │
│ │
└──────────────────────────────────────────────────┘
经费限额申请书填制说明：
1．经费限额申请书应每“款”填制1份，每份一式5联，申请书上端的日期，填申请单位的填制日期；申请单位全称，应填写与本单位公章完全相符的单位名称；开户银行，填申请单位开户行的名称；帐号，填经费限额户帐号，新开户的，应注明“新开户”字样。预算科目栏，应按国家预算支出科目填“款”和“项”的名称。
2．年度预算栏，填写本年度财政核准的预算数；调整预算栏，填写到本次申请限额止，经过追加追减调整后的经费预算；已拨限额累计数，填写本次申请限额之前财政核准下达的经费限额累计数。
3．本申请书第四联（正联）下面，申请单位栏的首长、会计主管、经办人、公章，应由申请单位按照预留财政部的印鉴签章；财政部主管财务司栏的负责人、经办人，应由财政部主管财务司核对申请单位印鉴、填好核定经费限额数后填写；财政部预算司栏的负责人、经办人，应由财政部预算司对本次下达限额审核后填写，并填写核准下达日期。
4．限额申请数，由申请单位填写本次所需申请经费限额数；财政部核定数，由财政部主管财务司填写核准的本次可下达经费限额数。
5．经费限额申请书的金额数码大小写均不得涂改，有关印鉴签章必须齐全相符，否则无效。规定的应填项目、内容必须正确完整。
格式二：
财政部核定中央级事业行政经费限额
汇总通知单（第一联） 顺序号：＿＿ ＿
年 月 日 经费限额申请书编号： 号至 号
┌─────────┬────┬─────────────────────┬──────────────┐
│ 款 项 │ │ 核准下达经费限额 │ │
│ │ 份数 ├─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┤ 备 注 │
│（按金库月报口径）│ │亿│千│百│十│万│千│百│十│元│角│分│ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ 合 计 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┴────┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴──────────────┤
│ 本通知附送的核定经费限额请即下达申请单位开户行。 │
│ 负责人＿＿ ＿＿经办人＿＿ ＿＿ │
│ 财政部预算司 │
└───────────────────────────────────────────────────┘
财政部核定中央级事业行政经费限额
汇总通知单（第二联） 顺序号：＿＿＿＿＿
年 月 日 经费限额申请书编号： 号至 号
┌─────────┬────┬─────────────────────┬──────────────┐
│ 款 项 │ │ 核准下达经费限额 │ │
│ │ 份数 ├─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┤ 备 注 │
│（按金库月报口径）│ │亿│千│百│十│万│千│百│十│元│角│分│ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┼────┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼─┼──────────────┤
│ 合 计 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├─────────┴────┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─
医生收取回扣的法律规制
黄小峰（西南政法大学03级法律硕士）
一． 引言
2004年初，浙江省瑞安市检察院在抽查瑞安市人民医院药品的过程中，震惊地发现该院200多名医生中，有56名收取了医药代表的回扣，总金额高达110多万元。随后，关于这些涉案医生如何处理：是涉嫌犯罪进入司法程序亦或仅仅视为违纪行为通过行政手段进行处罚，也在法律界引发了争议。
其实，这一事件仅仅是冰山一角，医生利用处方权收取回扣早以是“公开的秘密”。据报道，国内新药的零售价多为生产成本的10倍左右，有的甚至高达20倍。如此高额的利润就是为了有足够的空间去支付回扣、公关等费用。药价虚高、老百姓看不起病等社会矛盾在很大程度上就归咎于此。
在一个民主法治国家，根治这一社会顽疾药方之一即是利用法律途径予以规制；本文分析了回扣行为应承担的民事、刑事、行政责任，主张三者并用，并对相关法律进行完善，以适应社会发展的需要；从而更好地对医生收取回扣行为起到防范与打击的作用。
二． 医生收取回扣行为的成因
回扣行为作为市场经济的产物，曾经被经济学家称为“市场经济的润滑剂”，它是市场竞争所导致的一种正常现象。说它正常，是因为回扣行为并非“中国特色”，世界各个市场经济国家皆有回扣行为存在。但是，存在的并非一定合理。适度的回扣行为能否对经济产生润滑作用，还有待探讨；而过度的回扣行为的有害性却是毋庸置疑的，它必将导致市场竞争的无序和人们道德的沦丧。
对于将仁爱救人、赤诚济世作为事业准则的医疗工作者来说，利用医疗技术来谋取私利更是历来被医学伦理所唾弃。正如《胡佛兰德氏医德十二》第一条所言：医生活着不是为了自己，而是为了别人，这是职业性质所决定的。
之所以造成现在医药领域里，回扣泛滥成灾，有着深刻的社会原因：
第一， 在意识形态上，市场经济的功利思想使医生产生了不平衡心理。在我国，医生虽然社会地位高，但收入相对来说比较少；这就自然而然使得医生在与他人比较后产生心理上的落差。很多人认为，国家没对医务人员给予足够的报酬，捞取外快是一种天经地义的行为。因此，医药代表自动送上门的回扣就成了医生平衡心理的捷径。
第二， 在制度层面上，“以药养医”是导致医药回扣的诱因之一。由于历史、国情等原因，我国长期以来，施行“医药不分家”的模式。这就为医生利用诊疗过程中的处方权收取药品回扣创造了条件。
第三， 从经济学角度分析，大量同类型药厂重复建设，使得相同疗效的药品品种众多。目前，我国药品生产企业有6000多家，流通企业有数万家，各个医药品牌为了打开销路，除利用广告宣传等正当竞争手段外，也不惜采取送回扣等非正当方法。
第四， 医药行业的特殊性是医药回扣泛滥的根本原因。医药行业的特殊性体现在：首先，医患双方信息的不对称性。在诊疗过程中，病人对于医学知识的匮乏使得其在治疗各个环节都只能听从于医生。因此，用什么药、用多少药完全取决于医生的处方，医生完全可以选择价格高、回扣多的药品。原本，在这种情况，物价部门的价格监管就应该发挥重要的作用。但是，在现实中，物价部门对于药品价格审核不够，使得药商往往把价格定得脱离了成本，这就为给医生回扣留出了空间。其次，正如每位医学生在进校时所宣誓言中所说，病人对于医生是“健康所系，性命相托”。在自己的生命安危面前，病人大都把药品价格放在一个较轻的位置，而抱着一种“宁可钱吃亏，不愿人吃亏”的心态，这就给心术不正的医生以可乘之机。
第五， 对收取回扣行为的处罚较轻更使得医生有恃无恐。从我国现阶段的法律来看，对医生的回扣行为只能通过行政手段予以处罚，而处罚的力度最重也只是吊销医生执业证书，使得医生敢于铤而走险。
由以上的分析我们不难发现，造成医生收取回扣现象的原因是多种多样的；但前几种，不管是制度上还是意识形态上的或者是由于医疗行业的特殊性，受现有的经济基础制约，在短时间之内都难以得到根本地改变，唯有加强法制监管，加大法律处罚力度，才能使其得以遏制。接下来，笔者将从刑法、民法、行政法三个角度对法律规制予以分析：
三． 回扣行为的刑事责任：
对于医疗机构的管理者利用职权收受医疗代表的回扣的行为，如果数额较大，构成受贿罪，自不待言；但是，普通医生收受回扣的行为是否构成受贿罪，仍然在司法界存有争议。争议的焦点主要有两点：1。医生是否属于国家工作人员，2。医生开处方的行为是否是公务。根据刑法第93条规定：本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。从本条逻辑来看，无论是国家机关工作人员还是非国家机关工作人员，其作为国家工作人员的本质特征就在于是否“从事公务”。因此这两点争议其实是一个问题的两个方面。
从广义上理解，公务泛指一切公共事务，刑法上的公务是指“代表国家所进行的组织、管理、监督等活动。”因此，公务具有职权性、管理性、国家意志性的特征。
对于医生是否是从事公务，一种观点认为，病人和医生之间是平等的民事关系，因而，处方行为并无职权性可言；同时普通医生在为病人治疗过程中的处方权是一种技术性权力，而非公权力的行使，换句话说，医生收取回扣所利用的是业务上的便利而非职务上的便利。
另一种观点认为，医院对于药品的管理要经过购进、储存、销售几个环节；因此，医生为病人开处方也是对药品的管理，处方权是管理权的延伸。
笔者认为，处方行为的确带有一定的公务色彩，但我们不能因此就把医生开处方就看作是从事公务。医生与患者在医疗过程中形成的是一个平等的医疗服务关系；医生为病人开处方的行为也只是诊疗活动的一个环节，医生并未参与药品的管理。从现行的立法状况来看，将医生利用处方权收受回扣的行为视为受贿行为违背了罪刑法定的原则。
四.回扣行为的民事责任
医生与患者之间的关系被界定为平等民事关系已在法律界形成通说,具体而言,是一种合同关系。基于此，双方均享有一定的权利并承担相应的义务。对于医生，根据其义务的特征，可划分为“高度注意义务”和“忠实义务”两类。“高度注意义务”是从专业技术上讲，作为一个专家所应当履行的高于一般人的职责。“忠实义务”则指因受患者信赖而被委以裁量权的医生应从患者的利益出发，适当行使裁量权的义务。
如果医生利用处方权（即为病人选择治疗方案的裁量权）收取回扣，为病人选择本不必需的昂贵药品，就是对病人利益的损害，也是“忠实义务”的违反。既然违反了双方的约定义务，医生理应承担违约责任。
五． 回扣行为的行政责任
在现阶段，对医生收取回扣行为，刑事法律规制范围的局限和民事责任认定的困难，就使得对其行政责任的追究变得尤其重要。
根据《执业医师法》第三十七条规定：“医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或责令6个月以上2年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书……（十）利用职务之便，索取、非法收受患者财物或者牟取其他不正当利益的。”同时，根据《药品管理法》第九十一条：“医疗机构的负责人、药品采购人员、医师等有关人员收受药品生产企业、药品经营企业或者其代理人给予的财物或者其他利益的，由卫生行政部门或者本单位给予处分、没收违法所得；对违法行为情节严重的执业医师，由卫生行政部门吊销其执业证书。”
由以上二法，医生收取回扣，应承担的行政责任包括：
1． 处分。即由违法行为人所在的单位或上级机关依照有关规定给予警告、记过、降级、撤职、开除等行政处分或纪律处分。
2． 收违法所得。
3． 吊销医师执业证书，即有关行政机关剥夺违法者原有的从事某种职业资格的行政处罚。
六． 完善法律
刑事、民事、行政三大部门法各有优势：刑法具有严酷性和惩罚性的特点，能够对潜在的犯罪人产生较强的威慑力；通过民法（主要是《合同法》）能够对受到损失的病人予以补偿；而行政法有国家强制力作为监督保障，能够及时打击回扣行为。从我国的现实来看，立法上的漏洞、司法和执法的软弱使得回扣之风愈演愈烈。我们就有必要对法律进行必要的修正，以适应社会发展的需要，具体做法上：
1． 健全刑事法律。尽管按照我国现今的刑事法律，医生收取回扣不能定为受贿罪；但是，其与受贿罪从本质上有极大的相似性。首先，医疗活动有其特殊之处：患者对于医生所开的处方没有选择的自由。易言之，处方对于患者带有一定的强制性，而医生恰好借助了这一便利，谋取不正当利益。它与受贿罪中国家工作人员“利用职务上的便利”并无本质的区别。其次，当国家职能由过去维护社会秩序发展到提供全方位的社会服务和社会福利后，国家对经济活动进行监督、管理，或鼓励，或给予财政补助，或对社会活动进行规范，或提供救济等；有时就会委托私人或非政府组织以公益性职能或垄断性权力，即由私人或非政府组织承担某些公共职能等，都被认为是“国家行为”。“国家行为”被赋予全新的含义。 从这个意义上讲，公立医院的医生所行使的是一种全新的公权力。(
现代法治所追求的是一种实质上的正义而非形式上的正义。根据《刑法》13条之规定：一切破坏社会秩序和经济秩序，依照法律应受处罚的，都是犯罪。医生收取回扣行为的社会危害性、刑事违法性均达到了应受处罚的限度，理应作为犯罪处理。
从世界各国的立法经验来看，各国关于财产贪贿犯罪除了刑法典规定的犯罪罪名外，往往为了弥补刑法典规定之不足，采用颁布单行刑法或者在其他宪法性文件中规定设置罪名的办法，完善此类犯罪。如美国、英国、澳大利亚等国家，为了使反腐败立法更加完善，都相继制订了单行的、专门的法律，详细规定与此有关的各种犯罪行为。而菲律宾、泰国、斯里兰卡等国或在宪法中设立反受贿的专门条款，或在诉讼法、商法或其他行政法令中大量设置了有关贪污贿赂的犯罪。
对于我国而言，笔者认为，更适宜颁布单行刑法或出台相关司法解释完善刑法。在内容上，可以通过二种途径：1.参照《联合国反腐败公约》,对国家工作人员的范围予以适当扩大,“包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何其他工作人员。”2. 把受贿罪划分为职务受贿罪和业务受贿罪，其中业务受贿罪不仅包括“公司、企业人员受贿罪”，其规制对象还涵盖从事公共服务的人员。
二、加快医疗合同立法。如前所述，从民事关系上说，医生收取回扣为病人开出价格昂贵的药品应承担违约责任。但是，对于这一责任的追究存在一定的困难，问题的症结就在于法律对于医生义务界定的模糊。由于医疗行为具有重复性和紧迫性的特点，这就决定了医疗合同在形成过程中，不可能像普通合同书一样把双方的权利义务一一列举。在此情形下，法律就有必要通过法定义务的形式将其固定下来。具体而言，可以通过两种形式予以修正：一、在我国《合同法》分则中增设“医疗合同”一节，明确双方的权利义务。二、制定综合性的《医事法》。《医事法》是一部兼具公法和私法性质的法律，从公法上看主要是对医疗行业的行政管理和对医事犯罪的形式制裁；从私法上看，主要是对医患关系（医疗合同关系）的民事法律调整。这样就将医疗合同纳入《医事法》的范畴而不再单行立法。
同时，病人之间存在机体、病情等各方面的差异；即便是相同的病情，医生的处方也需要因人而异，难以确定哪张处方违反了“忠实义务”。而医生作为专家，对于处方的内容享有解释权，他完全可以病情特殊、特异体质等专业原因作为抗辩理由。这也加大了追究违约责任的难度。笔者认为，根据单个病人来确定是否开了大处方在操作上有一定难度。但是，在没有重大疫情（比如非典）的情况下，在相同时间段的总体用药量应该是基本相同的。基于此，我们可以单月病人人数与开出的药品金额总数之比作为衡量标准。比如在病人人数差别不大的情况下，药品金额却大幅增加，这就证明医生在开处方时有收受回扣的可能性。
三、卫生、药品监督等行政部门加大监管力度。虽然《药品管理法》、《执业医师法》对回扣行为的处罚均有规定，但最后受到处罚的医生却是凤毛麟角。绝大多数收受回扣的医生没有受到应有的处罚，即便发现，大都是以单位内部处分了事，这就使得医生心怀侥幸。这就需要卫生、药品等监管部门严格清查，并在发现了之后从严施以行政处罚；尤其是对于情节严重的医生，一律按照《执业医师法》第三十七条的规定，吊销执业证书，将其清除出医生行列。
