关于发布《“十五”工业结构调整规划纲要》的通知
国家经贸委
关于发布《“十五”工业结构调整规划纲要》的通知
国家经济贸易委员会文件
国经贸行业[2001]1125号
关于发布《“十五”工业结构调整规划纲要》的通知
各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团经贸委(经委)、各直管
协会：
为指导我国“十五”工业结构调整，提高国际竞争力，根据党的十五届四中、
五中全会精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，
国家经贸委制定了《“十五”工业结构调整规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。
《规划纲要》是进入新世纪后第一个以结构调整为主线、覆盖整个工业领域的中
长期规划，是已发布的机械、汽车、冶金、有色、石油、石化、化工、医药、煤
炭、建材、轻工、纺织、电力、黄金等14个行业“十五”规划总的纲领。制定和
发布《规划纲要》是国家经贸委转变工作职能、改善宏观调控、加强指导工业长
远发展的必然要求。
改革开放20多年来，我国工业发展取得了举世瞩目的成就，为今后发展奠定
了坚定基础。进入21世纪，我国工业发展面临的国际国内环境正在发生深刻变化，
工业发展中存在的结构性矛盾日益突出，大力推进我国工业结构的战略性调整，
优化产业结构，不断提高工业整体竞争力，是今后一段时期我国工业战线的重要
任务。
《规划纲要》立足我国工业发展面临的新形势，在研究分析未来五年国际国
内市场需求结构变动和技术发展趋势的基础上，明确了“十五”工业结构调整的
指导思想和必须遵循的原则，提出了“十五”期间产业结构升级、所有制结构改
善、组织结构优化、技术创新能力提高、可持续发展能力增强等奋斗目标。为有
效指导我国“十五”工业结构调整，《规划纲要》突出了以下战略要点：(1)推
进国有经济布局调整和企业组织结构的战略性改组。(2)突出技术创新和科技进
步，重视发展高新技术产业和用高新技术及先进适用技术改造提升传统产业。(3
)明确东中西部地区产业结构调整重点和发展方向。(4)发挥信息技术在推进工业
结构调整升级中的促进作用。(5)坚持可持续发展战略，促进经济与资源、环境
协调发展。(6)综合运用经济、法律和必要的行政手段，加强和改善政府宏观调
控，为规划实施创造良好的体制、政策和市场环境。
现将《规划纲要》印发你们，请结合实际认真贯彻执行。
二00一年十一月二日
“十五”工业结构调整规划纲要
国家经济贸易委员会
二ＯＯ一年十月
目 录
一、现状与形势
（一）工业结构现状
（二）面临的形势
二、指导思想和主要目标
（一）指导思想
（二）主要目标
三、结构调整重点
（一）国有经济布局调整
（二）产业结构调整
（三）企业结构调整
（四）地区结构调整
（五）推进信息化
（六）促进可持续发展
四、政策措施
（一）加强法律法规建设
（二）整顿、规范和培育市场
（三）加快投融资体制改革
（四）确保结构调整必要的投入
（五）建立和完善市场退出机制
（六）建立技术创新体系
（七）发展面向生产的服务业
（八）深化国有企业改革和加强企业管理
（九）加强企业经营者队伍建设，优化劳动力结构
（十）扩大对外开放，提高对外开放水平
进入二十一世纪，我国工业发展面临的国际国内环境正在发生深刻变化。经
济全球化趋势增强，科技革命迅猛发展，产业结构调整步伐加快，国际竞争更加
激烈。加入世界贸易组织，将给我国工业带来新的发展机遇和严峻挑战。随着国
民经济的快速发展和人民生活水平不断提高，需求结构发生重大变化。我国工业
已经进入到必须通过结构调整促进发展的新阶段。
本纲要根据党的十五届四中、五中全会精神和《中华人民共和国国民经济和
社会发展第十个五年计划纲要》编制，提出“十五”期间我国工业结构调整的指
导思想、主要目标、调整重点和重大措施，以加强宏观调控，引导市场主体行为
方向，是加快我国工业结构调整、促进产业优化升级的指导性文件。
一、现状与形势
（一）工业结构现状
“九五”期间，我国成功克服了亚洲金融危机的影响，经济保持了较快增长
速度，工业增加值年均增长10.2%，2000年工业增加值占GDP的比重为44%；工业
制成品出口占全国商品出口的90%；工业企业上缴税金约占全国财政收入的50%，
有力支撑了国民经济持续、快速、健康发展。
“九五”期间，工业结构调整取得积极进展。一是产业结构调整取得初步成
果。高新技术产业发展迅速，能源、原材料的“瓶颈”制约基本缓解。二是产品
和技术结构逐步优化。重大装备制造等领域掌握了一批核心、关键技术；出口商
品结构明显优化，机电产品成为第一大出口商品；纺织、煤炭、冶金等行业淘汰
落后和压缩过剩生产能力取得成效。三是多种经济成分共同发展的格局基本形成。
非国有工业总产值已占到全国工业的70%；股份制企业的产值占工业总产值比重
由1995年的5%上升到2000年的21%；外商投资企业工业增加值占全国工业的23%。
四是国有大中型企业改革和脱困的三年目标基本实现，大多数国有大中型亏损企
业摆脱了困境，国有大中型企业建立现代企业制度取得重要进展。
工业结构中也存在一些突出问题：国有经济分布过宽，整体素质不高，资源
配置效率低；技术创新能力弱，低水平生产能力过剩，高技术和新兴产业发育不
足，装备制造业的“瓶颈”制约日益突出，供给结构不能适应需求结构的变化；
大企业国际竞争力不强，生产集中度不高，中小企业“专、精、特、新”的优势
尚未形成；东中西部经济发展差距拉大，地区产业结构严重趋同；资源、环境对
工业发展的制约日益显现，可持续发展面临严峻形势。这些问题是在经济体制由
计划体制向市场体制转变、经济增长方式由粗放型向集约型转变过程中各种矛盾
的集中反映。结构调整进展缓慢的根本原因在于市场配置资源的基础性作用没有
充分发挥，企业没有真正成为市场竞争的主体，结构优化升级的内在动力不足，
政府调整结构的手段和方式还不完善，生产要素的流动还面临着较大的体制性障
碍，社会保障体制有待进一步完善。
（二）面临的形势
“十五”期间我国工业结构调整既有历史性机遇，也面临严峻挑战，结构调
整任务十分艰巨。
“十五”期间社会总需求总体上将保持较快增长态势，GDP预期年均增长7%
左右。城乡居民的恩格尔系数将进一步下降，人民生活将从小康进入到更加富裕
的阶段。农村消费中商品化消费比重提高，耐用消费品消费将加速增长。城镇居
民的住房、医疗保健、娱乐、旅游、轿车、信息化产品和服务需求将呈快速增长
趋势。与此相适应，电子信息、医药、建材、汽车等制造业以及关联产业将获得
更大的发展空间。“十五”期间国家继续实施扩大内需的政策，加大基础设施建
设投入，加快农业现代化和城镇化步伐，实施西部大开发战略，加强生态环境工
程建设，将有利于拉动投资类产品的增长。加入世界贸易组织有利于带动我国传
统优势出口产品的增长和出口市场多元化格局的形成。但应该看到，“十五”期
间，城乡二元经济结构还将存在，农村购买力难以快速提高，东中西部地区发展
差距还难以消除；世界经济发展不确定因素增加，全球经济增长放缓，对我国商
品出口可能产生不利影响。市场需求约束可能进一步强化。
“十五”期间我国将继续深化经济体制改革，经济发展的体制环境进一步改
善。企业改革的步伐明显加快；深化投融资体制改革有利于确立企业在竞争性领
域的投资主体地位；依法扩大养老保险，全面推行城镇职工基本医疗保险，进一
步完善失业保险，社会保障体系逐步健全；利率市场化机制逐步形成，货币市场
和资本市场稳步发展，直接融资的比重进一步扩大，企业资金来源更趋多元化；
外贸体制改革有利于推进统一市场形成，涉外经济法律体系与国际接轨步伐加快；
大力整顿和规范市场经济秩序，有利于建立和完善全国统一、公平竞争、规范有
序的市场体系。
经济全球化加速发展，各国经济相互融合程度日益加深；跨国公司成为经济
全球化的主导力量；以知识为基础、以创新为核心的新经济迅猛发展，技术创新
能力成为企业和国家取得竞争优势的决定性因素。世界经济经历着新一轮结构调
整和产业转移，发达国家产业加速向技术密集和知识密集型方向发展，并将劳动
密集型和部分资金密集型产业向发展中国家转移，有利于我国积极参与国际分工
体系，进一步发挥制造业的比较优势。高技术产业日益成为国际竞争的焦点，一
方面，近年来若干重大突破性技术的出现，为我国发挥后发优势、实现生产力跨
越式发展提供了可能；另一方面，由于发达国家在基础研究和高新技术领域具有
更强的综合优势，要求我国工业在扩大开放、加速引进的同时，提高自主创新能
力，掌握发展的主动权。
加入世界贸易组织后，我国的对外开放将进入到一个新的阶段，有利于我国
在更大范围、更深程度上参与经济全球化进程。与此同时，国内相关产业将遇到
更为激烈的竞争，降低进口关税，取消配额、许可证等非关税措施，对竞争力较
弱的行业将造成一定冲击；开放服务领域，外资企业将在更大范围内进入我国的
金融、保险、证券、电信等市场，在我国建立独资或控股的分销体系，对我国工
业生产和经营活动将产生直接影响。政府部门转变职能、改进管理方式、提高管
理水平的任务更加紧迫，企业也必须加快建立面向市场的运行机制。
二、指导思想和主要目标
（一）指导思想
贯彻落实党的十五大和十五届四中、五中全会精神，以企业为主体，以市场
为导向，以发展为主题，以结构调整为主线，以改革开放和科技进步为动力，从
战略上调整国有经济布局，积极采用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，
大力发展高新技术产业，以信息化带动工业化，发展一批具有国际竞争力的大公
司和企业集团，促进中小企业健康发展，建立和规范劣势企业退出市场的通道，
合理调整地区经济布局，优化能源结构，加强资源节约和环境保护，努力提高我
国工业的整体素质和国际竞争力，实现工业经济的可持续发展。
结构调整必须处理好以下几个重大关系：
处理好发挥市场配置资源的基础性作用与加强政府宏观调控的关系。充分发
挥市场配置资源的基础性作用，使企业成为科技开发和市场竞争的主体，增强企
业自我发展的能力。政府主要通过经济、法律手段引导和推进结构调整，为各类
企业创造公平的市场竞争环境。防止市场配置资源出现失效和对公共利益造成损
害。
处理好发展高新技术产业和改造提升传统产业的关系。把传统产业的优化升
级放在重要的战略位置，加快用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，进
一步发展具有比较优势的劳动密集型产业，扩大社会就业。有重点地发展高新技
术产业，逐步形成我国高新技术领域的群体优势和局部强势。
处理好存量调整与增量发展的关系。利用资本市场，加速存量资产流动和重
组，提高资源配置效率。充分发挥增量投入促进高新技术产业发展和存量结构优
化的作用。正确引导投资方向，防止盲目扩大规模和重复建设。
处理好东部与中西部经济协调发展的关系。实施西部大开发战略，加快资源
优势向经济优势的转化，发挥中部地区承东启西的区位优势，鼓励东部地区发展
高新技术产业和外向型经济，促进地区经济协调发展。
处理好经济增长与可持续发展的关系。把合理利用和节约资源、提高资源利
用率，加强工业污染防治、保护环境放在重要位置，使经济增长建立在可持续发
展基础之上。
（二）主要目标
工业整体素质明显提高，国际竞争力和可持续发展能力显著增强，工业生产
增长速度预期为年均9%左右。
产业结构升级。电子信息、机械装备、汽车、石化等资金技术密集型产业在
工业中的比重进一步提高；能源结构得到明显优化，西部能源开发取得明显进展；
2005年高新技术产业创造的增加值占GDP的5%。出口产品结构进一步优化，机电
产品出口占全国商品出口比重提高到50%左右，高新技术产品出口比重提高到20%。
所有制结构改善。逐步收缩国有经济战线，调整国有经济布局，加强重点，
国有资本利用效率明显提高；大力发展混合所有制经济和多种形式的集体经济，
支持、鼓励、引导私营、个体企业健康发展，促进多种所有制经济公平竞争、共
同发展。
组织结构优化。形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能
力强并具有一定国际竞争力的大公司和企业集团；促进中小企业向“专、精、特、
新”的方向发展，形成产业内适度集中，企业间充分竞争，大企业为主导，大中
小企业协调发展的格局。
技术创新能力提高。基本形成以企业为主体的技术创新体系；建立较为完善
的技术创新中介服务体系及行业共性、关键技术的开发和推广体系；增强大型企
业超前研究开发和技术贮备能力，在重点行业和关键领域突破一批核心技术；提
高企业技术开发投入比重和在申报专利中的比重；提高企业信息化水平。
可持续发展能力增强。“十五”期间万元国内生产总值能耗年均下降4.5%，
工业取水量年增长控制在1.2%以内；2005年，节约和替代燃料油1600万吨、成品
油500万吨，工业用水重复利用率达到60%，主要工业污染物排放总量比2000年减
少10%；重要矿产资源对工业发展的制约得到缓解。
三、结构调整重点
（一）国有经济布局调整
根据“有进有退，有所为有所不为”的原则，逐步解决工业领域中国有资本
战线过长、运营效率不高的问题，实现国有资本的优化配置，发挥国有经济在国
民经济中的主导作用。
1．在国防军事工业的核心领域，国有资本必须保持绝对控制地位。对必须
保留的国有独资军工企业，要精干主体，分离辅助，加大重组力度，转换机制，
提高效率。其他军工企业向军民品兼营的方向发展，逐步改组为国有控股和参股
企业。
2．在提供重要公共产品和服务以及自然垄断的领域，目前国有资本还要占
据支配地位。对电网、供热、自来水、煤气等行业以及木材采运、陆上油气、贵
金属和稀有稀土金属矿等领域，国有资本对重点企业实行控股，同时，吸引非国
有资本进入，提高资本运营效益。对食盐、烟草生产及批发业继续实行国家专营。
3．在石油化工、汽车、信息产业、机械装备行业和高新技术等体现综合国
力的领域，少数重要国有骨干企业国有资本要继续占据支配地位，同时鼓励多种
经济成分共同发展。
4．在高技术的关键和核心领域，国有资本要发挥带动作用。对信息技术、
生物技术、新材料技术、先进制造技术等体现国家竞争实力的战略性领域，国有
资本要发挥带动、引导和促进作用。在这些领域，国家一般不再采取投资办厂的
进入方式，重点在项目资本金筹措、基础研究、应用研究等方面给予支持，推动
这些产业发展，并以此吸引社会公众投资和国际资本。
5．在一般竞争性领域，主要运用市场机制提高国有资本的运营效率和整体
素质。冶金、煤炭、森工等传统产业中的国有大型企业，应采取主辅业分离、减
员增效、减轻债务负担等有力措施，增强主业竞争力，吸引社会投资，实现产权
多元化。通过规范上市、中外合资和企业相互参股等形式，将国有独资企业改组
为股份制企业，建立现代企业制度。通过“改组、联合、兼并、租赁、承包经营
和股份合作制、出售”等形式，加快放开搞活国有中小企业的步伐。鼓励非国有
企业、个人和境外投资者参与国有企业改组、改制，推动非上市国有企业股权结
构的调整和股权交易。通过逐步减持国有控股上市公司股份，实现国有资本的优
化配置。国家控股的金融性资产公司和国有投资公司按照效益原则在竞争性领域
进行投资，优化国有资本的投资结构。为提高国有资本的运营效率，必须以资本
保全和增值为目标，通过规范的产权市场来实现国有资本的流动和重组。
（二）产业结构调整
产业结构调整要以市场为导向，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，
以企业组织结构和技术结构调整为切入点和着力点，发挥规模经济优势，提高专
业化协作水平，增强企业快速反应能力。紧紧围绕增加品种，改善质量，节能降
耗，防治污染和提高劳动生产率，加大技术改造力度，提高工艺和技术装备水平。
注重发挥整体优势，能源工业、原材料工业的改组、改造必须以提高国际竞争力
为目标，为下游产业参与国际竞争创造条件；提高重大装备自主化生产的比重，
满足其它制造业降低投资成本、提高技术水平的要求；鼓励上、中、下游产业通
过资产重组等形式构建新型产业链，提高资源配置效率；切实加强地质勘探工作，
搞好矿山建设，充分利用国内外资源，为基础原材料工业和能源工业的持续发展
提供保障。坚持技术引进与自主创新相结合，加强对行业共性、关键、前瞻性技
术的联合开发，努力形成拥有自主知识产权的关键技术和知名品牌。依法对产品
质量低劣、浪费资源、污染严重、不具备安全生产条件的厂矿予以关闭；对资源
枯竭的矿山要积极稳妥地进行关闭或转产；对产品没有市场、资不抵债、扭亏无
望的企业实施破产；继续淘汰落后的设备、技术和工艺，压缩部分行业过剩和落
后的生产能力。
1．装备工业
加快发展关系国计民生、涉及国家经济安全且对工业结构调整有重大影响、
为国家重点建设服务的重大技术装备。依托重点工程项目，围绕用户的工艺技术
要求开展联合攻关，着力提高重大装备的性能、质量，满足国家重点工程建设以
及传统产业改造提升的要求。
发展高产、优质、高效农业所需的水稻、玉米、棉花生产机械化系列设备；
农副产品精（深）加工、干燥、储运和保鲜设备；生态建设、畜牧、水产养殖及
草原建设系列成套设备、节水灌溉设备、园林机械等设备，更好地满足农村经济
发展对农业装备的需求。
重点发展普及型数控机床，大力提高数控系统及关键功能部件的性能和质量，
加速发展工业自动化控制系统和仪器仪表，重点开发具有自主知识产权的系统集
成技术和应用软件，提高为用户提供重大工程自动化控制“解决方案”的能力，
大力发展节能、高效、环保的内燃机等动力设备和高性能、高可靠性机械基础件，
满足各种先进机械产品的配套要求。
重点发展符合国家安全、节能、环保法规的经济型轿车，提高轿车、柴油车
在汽车总产量中的比重，扩大摩托车和各种汽车的出口。发展适应高速公路要求
的重型专用车及专用底盘，开发适合农村市场需要汽车。发展有一定比较优势的
关键总成、系统零部件以及高新技术零部件产品。推进清洁能源汽车的研究和开
发。强化销售服务体系，建立现代化的营销网络。
加快造船模式转换，缩短造船周期，继续扩大出口。重点发展超大型油轮、
大型液化天然气船、大型集装箱船、高速客轮、新一代化学品船和新型钻井平台、
浮式生产储油装置。加快常规船型的优化升级和系列化、标准化工作，重点突破
船用低速柴油机曲轴等关键部件设计制造技术。
2.原材料工业
坚持炼油--化工一体化发展原则，进一步向大型化、基地化方向发展。改造
和建设适应进口含硫油的千万吨级炼油基地。大力发展乙烯，加快合成树脂、合
成橡胶、合成纤维原料和主要基本有机原料生产。提高油品质量和柴汽比，满足
市场对清洁燃料的需求。调整化肥、农药产品结构，提高高浓度化肥和复合肥的
比例，重点发展高效低毒低残留的新品种农药、专用化学品和精细化工产品。加
强中药资源保护，规范道地药材的种植，促进中药药材生产产业化。提高原料药
优势品种的生产技术和集中度，巩固和建立原料药和中间体出口生产基地的建设，
提高关键中间体的国际竞争力。发展缓释、控释、靶向等新型制剂，提高我国的
药物制剂水平。
增加冷轧薄板、不锈钢薄板、镀锌板、冷轧硅钢片、优质合金钢等关键钢材
品种，以及超高功率电极、特种铁合金、洁净钢生产用优质耐火材料。普通建筑
钢材以Ш级热轧带肋螺纹钢筋为标志实现升级换代。推广干熄焦、铁水预处理、
炉外精炼等技术。加快发展氧化铝和高性能高精度铜铝加工材。采用高效综合采
矿、溶浸采矿等先进技术，推动有色金属矿山原料生产发展。加快大型预焙阳极
铝电解槽成套技术与装备及选矿拜尔法、选矿烧结法新工艺生产氧化铝的研究和
产业化，鼓励有条件的企业施行铝电联产、联营。建设30万吨级高精度铝板带热
连轧机组。加强地质工作，增加黄金地质储量。加大难处理金矿采、选、冶技术
和无毒提金技术科研开发力度，大力开发西部黄金资源。
重点发展日产4000吨熟料及以上规模的新型干法预分解窑水泥生产线，大力
发展新型墙体材料，实现到2003年6月底在170个大中城市禁止使用实心粘土砖的
目标，大力发展散装水泥。鼓励发展节能、环保型装饰、装修建筑材料，发展标
准化、系列化、工厂化的建筑产品。全面提高“洛阳浮法”玻璃生产技术水平。
发展精细提纯、超细粉末、表面改性技术，开发非金属矿物深加工产品。发展电
子级玻璃纤维池窑拉丝技术，加快无机非金属材料的产业化进程。
3．能源工业
加快改造一批大型煤矿，实现集中、高效、安全生产。对依法开办的小煤矿
实施联合改造。加快在建项目建设进度，适时开工建设一批大型现代化矿井。发
展对全国煤炭供需平衡和参与国际竞争起关键作用的大公司和企业集团。以煤为
基础，依托矿区其它资源，延伸煤炭产业链，大力发展坑口电站。发展洁净煤技
术，推进洁净煤技术产业化。加快建设煤炭液化、地下气化、煤层气开发与利用
等示范项目。加强矿区环境综合治理和安全生产建设。
加强国内石油勘探，增加后备储量，实现东部稳产、西部和海域有较大发展，
保持原油产量稳定增长；统筹规划、合理利用，加快“西气东输”等天然气基础
设施建设，开发市场，引导消费，实现天然气工业快速发展；拓展海外油气勘探
开发，在进口石油中提高海外自产油份额；加快建设国家战略储备体系，保障国
家石油供给安全。
深化电力体制改革，逐步实行厂网分开、竞价上网，健全合理的电价形成机
制。加大电网建设力度，加强跨大区联网工程的建设，推进全国联网。开发西部
水电资源和发展大型坑口燃煤电厂，发展超高压交直流输变电技术，实施“西电
东送”。进一步优化火电机组结构，压缩小火电，推进循环流化床、洁净煤燃烧、
干排渣、空冷机组等新技术的应用，推动燃煤电厂建设脱硫工程。适度发展核电。
重点发展风力发电、太阳能光热利用、生物质能高效利用和地热利用，提高
新能源和可再生能源在能源生产和消费中的比重。
4．轻纺工业
适应食物消费结构的变化，提高农产品的加工深度和附加值，采用生物技术
和工程化食品技术，提高食品工业产值与农业产值的比例，抓好糖业结构调整，
促进食品向方便、安全、卫生、营养和保健方向发展。
研究开发数字化、智能化、网络化家电产品，发展新型高效节能、低噪音、
环保家电系列产品和关键专用配套件，实施品牌战略，提高生产集中度。从调整
原料结构入手，扩大废纸利用，走以木浆为主要原料、林纸一体化的发展道路，
发展高档新闻纸、书写印刷纸、商品包装装潢用纸和纸板、特种纸等，推进重点
造纸企业提高经济规模。大力发展和培育塑料、日化、室内装饰、包装装潢印刷、
文体用品等市场潜力较大、产品附加值较高的行业。
从上、下游关联度高的纤维、纺纱、织造、染整、设计技术着手，提高面料、
服装的开发、设计和制造水平，开发各类高档面料及服装，培育名牌，扩大出口。
建设若干个具有竞争力的化纤生产基地，开发新型纤维材料，提高差别化率。大
力开拓产业用和装饰用纺织品市场。
5．高新技术产业
加快发展一批具有自主知识产权的高技术。在关系国家经济命脉和安全的核
心技术领域，以及国际上尚未产业化而我国已有一定技术基础的领域，主要是基
因组研究、生物芯片、克隆技术、生物农业技术、纳米材料、稀土功能材料、空
间技术、现代中药等领域，要立足于自主创新加快发展。对于技术已高度市场化
的领域，要加强与跨国公司合作，利用国内市场优势，吸引跨国公司在中国设立
研究开发基地，不断提高投资产品的技术含量和档次，改善我国在国际分工中的
地位。在技术创新活跃、投资规模较小的领域，充分发挥技术创新型中小企业机
制灵活、专业化程度高、技术创新动力强的特点，促进形成多种所有制的创新型
中小企业群体。
重点支持软件、数字化技术、新材料、光纤复合材料、中医药、生物工程、
先进制造技术、环保技术以及企业信息化等领域的研究开发和技术创新，在一些
重点行业突破一批产业关联度大、对国民经济带动力强的关键技术。建设新一代
高速宽带信息网络、深亚微米（0.25微米以上）集成电路、数字高清晰度电视（
HDTV）系统、第三代数字移动通信系统、高速铁路工程、新型涡扇喷气支线飞机、
生物技术产业工程、煤液化制油工程、洁净煤技术应用、高技术高附加值船舶设
计制造工程等一批重大工程。对市场前景好、带动能力强并已基本成熟的综合成
套技术，通过产业化示范，迅速推广应用，形成规模化生产能力，占领市场。
（三）企业结构调整
以市场为导向，推进联合重组，发展一批大公司和企业集团，调整和优化所
有制结构。
1．发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团
在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过上市、兼并、联合、重组
等形式，发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团，使之成为调整结构和产
业升级的主导力量。大公司和企业集团要加快建立和完善技术中心，提高研究开
发费用占销售收入中比重，形成有利于技术创新和科技成果转化的管理体制和运
行机制，提高核心竞争力。大公司和企业集团的组织框架、管理规范、人才配置、
研究开发、资本运作、信息披露、企业规章等都应参照国际惯例，适应国际化经
营的需要。
发展大公司和企业集团，必须以企业为主体，充分发挥市场机制的作用，减
少行政干预，使集团在市场竞争中发展壮大。打破地区、行业壁垒，落实国有资
产的授权经营、分离辅助和办社会职能以及优先支持到海外上市等方面的政策，
为大公司和企业集团发展创造公平的竞争环境和条件。
2．促进中小企业健康发展
鼓励科技型、就业型、资源综合利用型、农副产品深加工型、出口创汇型、
社会服务型中小企业的发展。加快建立和完善鼓励中小企业发展的政策法规体系，
按照市场经济规律建立健全中小企业成长机制与退出机制。继续推进和完善中小
企业信用担保体系建设，建立和完善担保机构的准入制度、受保企业和担保机构
信用评级制度；探索建立中央再担保机构和全国担保业协会；引导、推动市场化
商业担保和企业互助担保机构扩展业务。实施中小企业“信用工程”。加快培育
和建立为中小企业提供信息咨询、市场开拓、筹资融资、贷款担保、技术支持、
人才培训等的社会服务体系。通过重点扶持和有序竞争，发展一批产品开发能力
强、现代化管理水平高、具有较强竞争能力的专业化协作企业。
3．企业所有制结构调整
坚持积极、合理、有效利用外资的原则，继续引导外商投资于国家鼓励发展
的领域，优化外资结构，注重引进技术、管理和人才。除关系国家安全和经济命
脉的重要行业或企业必须由国家控股外，取消对其他企业的股比限制。鼓励和引
导个体、私营等非公有制经济的发展，取消一切限制企业和社会投资的不合理规
定，在市场准入、土地使用权、信贷、税收、发行股票和债券融资、进出口等方
面，对不同所有制企业实行同等待遇，为各类企业的发展创造平等、良好的竞争
环境。
继续推进乡镇企业所有制结构多元化和集体所有制实现形式多样化，探索各
种有效的资产组织形式和经营方式，推动企业制度创新。引导有条件的集体企业
按照《公司法》的规范要求，改制成股份有限公司或有限责任公司，规范和促进
集体企业产权的转让和流动，实现社会资源的优化配置。
（四）地区结构调整
地区结构调整应遵循以下原则：比较优势原则，突出地区优势特色，防止结
构趋同，实现区域间的优势互补和分工协作；可持续发展原则，正确处理好经济
发展与合理使用资源、保护生态环境的关系，实施西部大开发必须把环境和生态
效益放在突出位置；适度倾斜原则，根据西部地区和老工业基地经济发展情况和
国家财力状况，给予必要的扶持。
1．发展西部特色工业和优势产业
西部地区要在重型机械、大型电力设备、数控机床、收获机械、摩托车、汽
车、仪器仪表，钒钛、重轨、无缝钢管、模具钢、钎钢等特殊钢，稀土、铝材、
石油化工等重化工制造领域发挥现有优势，通过技术改造，培育龙头企业。发展
军民两用技术，促进军工技术的和平利用。依托重庆、西安、成都、兰州、贵阳
等中心城市的人才和科研优势，建设西部航空航天、电子信息、生物工程等高技
术产业基地。
坚持保护和开发并重，加快水电、石油天然气、有色金属、钾盐、磷矿等优
势资源合理开发，配合“西电东送”工程，建设一批大型水电站和坑口电站；逐
步形成陕西重化工、青海柴达木盐湖钾肥，云南、贵州磷化工，云南铅锌，甘肃
镍，贵州和广西铝，攀西钒钛等产品的生产、开发与加工利用基地；建设石油化
工、天然气及副产品加工基地和天然气输配设施。结合生态建设和环境保护，发
展特色经济，结合旅游资源开发，发展地方和民族特色的旅游产品。发展绿色食
品、烟叶、棉花、麻、丝、羊毛、羊绒、中药材和生物制剂等农牧产品深加工基
地。禁止浪费资源、污染环境、工艺落后的设备向西部地区转移。
着力改善投资环境，吸引社会资金和外资参与西部开发和建设。促进西部边
疆地区与周边国家和地区开展经济技术与贸易合作，逐步形成优势互补、互利互
惠的国际区域合作新格局。进一步鼓励非国有经济的发展，加快国有企业改革，
降低国有经济比重。
2．中部地区结构调整
充分发挥中部地区承东启西、纵贯南北的区位优势和综合资源优势，发挥连
接西部的地域优势，参与西部大开发。吸引东部的资金、技术和转移出来的产业，
大力发展精深加工制造业和劳动密集型产业，培育新的经济增长点和经济带。中
部地区的钢铁、有色金属、纺织、化工、汽车和机车制造等在全国占有重要的地
位，要依据现有基础，加快产业升级。开发石油、天然气和水能资源，发展洁净
煤产业，配合“西电东送”和“西气东输”，发挥能源基地的作用。充分发挥区
域内中心城市的科技优势，发展高新技术产业和出口创汇产业。大力发展农业产
业化经营，形成区域性、专业化、规模化的农牧产品生产、流通、加工和出口基
地。
3．东部地区结构调整
东部地区要在体制创新、科技创新、对外开放和经济发展中继续走在前列。
要瞄准国际先进水平，优先发展知识密集、资金密集型产业，增强国际竞争力。
区域内中心城市根据发展定位，发展具有特色的高水平加工工业区和高新技术开
发区，使之成为高科技产业的聚集地和具有国际竞争力的大型企业集团的主要载
体。大力发展海洋油气、海洋化工、海水利用、海洋生物资源利用等新兴产业，
推进国际海底区域矿产资源开发。建立农产品精深加工出口创汇基地。东部地区
要加强与中西部地区全方位的经济技术合作，支持和参与西部开发，更好地发挥
对中西部的辐射带动作用。
4．老工业基地和单一资源型城市结构调整
老工业基地是国家投资建设形成的、具有相当规模的传统工业密集地区，是
全国工业和经济布局的重要组成部分，具有工业基础雄厚、人才聚集的优势。要
加大冶金、石化、机械等传统产业的改组、改造力度，实现产品的升级换代。要
充分利用原有工业基础的优势，突出重点，改造提升装备制造业，带动相关材料、
零部件及科研开发、工艺设计的发展。逐步培育形成用高新技术武装起来的、有
发展后劲的新型产业基地。部分具有区位优势的城市向区域性经济中心的方向发
展。发展新型建材、新型化工材料、生物制药等产业。
以煤炭、石油等为主导的功能单一的工矿型城市，要依据自身条件，调整城
市经济发展定位，健全城市功能，发展相关产业和服务业。积极稳妥地关闭资源
枯竭的矿山，因地制宜发展后续产业和接替产业。鼓励非国有经济发展，支持发
展延长产业链的深加工项目和向其他产业转移的项目。探索新的办矿模式。
（五）推进信息化
以信息化带动工业化，要注重运用信息技术改造提升传统产业，加快企业管
理和政府事务管理的信息化进程，发展电子商务，提高信息技术应用水平。
1．推动信息技术在制造领域的应用
通过促进信息产品与传统产品的融合，以及信息技术在新产品中的广泛应用，
增加产品的信息技术附加值。通过微电子、计算机、网络技术的应用，推动传统
产业研究开发和设计水平的提高以及工艺技术的变革。重点推广计算机辅助设计
（CAD）、计算机辅助制造（CAM）、计算机辅助工艺编程计划（CAPP）及现代集
成制造系统（CIMS）。组织共性信息技术的集中攻关，推广成熟软件，降低企业
信息化的成本。
在基础原材料行业推广运用先进的控制技术（APC）、故障安全控制系统（FSC
）、集散控制系统（DCS）、现场总线控制系统（FCS），逐步实现生产全过程的
自动控制。装备工业大力发展应用数控技术，开发CAD/CAPP/CAM/CAE（计算机辅
助工程）一体化技术，发展产品数据管理技术（PDM），提高制造标准化、开放
化、柔性化和集成化水平，充分利用信息与制造技术资源，加快装备制造业对市
场的反应速度。在一般加工业中重点推广CAD/CAM、计算机辅助检测（CAT）、柔
性制造系统（FMS）、CIMS以及数控技术和光机电一体化技术。
2．加速企业管理信息化
大中型企业要加快研究制定企业管理信息化的整体规划和技术方案，做好人
才、资金、技术准备。推进以国家重点企业为主体的大公司和企业集团的管理信
息化，示范和带动全国企业管理信息化建设，有条件的企业尽快进入到全球制造、
全球采购的全球信息化阶段。鼓励实施企业资源计划（ERP）、供应链管理（SCM
）、客户资源管理（CRM）等先进的管理技术，实现企业人力、财力、物力和技
术资源的优化和管理制度的创新，确保对市场的快速反应。加快研究开发规范的
财务管理软件，推进大中型企业财务管理信息化建设。
3．发展电子政务和电子商务
加快实施政府上网工程，完善信息披露制度，引导企业与政府信息网络的连
接，实现主要通过网上信息交换、信息发布和信息服务，行政事务逐步过渡到通
过信息网络进行规范化运作，提高政府工作效率和透明度。推进“企业上网”工
程，为中小企业信息化提供技术支持。
加快网络基础设施建设，完善金融支付清算系统，建立全国和城市物流配送
体系，加速条形码技术的推广应用，增加重点商务交易平台的投入，推动电子商
务的发展。完善企业对企业（ＢtoＢ）和企业对顾客（ＢtoＣ）电子商务模式，
探索网上交易市场、企业对设备（ＢtoＤ）等新的商业模式。
（六）促进可持续发展
坚持“资源开发与节约并举，把节约放在首位，依法保护和合理使用资源，
提高资源利用率，实现永续利用”的方针。推进资源利用方式从粗放向集约转变，
促进经济与资源、环境的协调发展。
1．提高工业用水效率，建立节水型工业
按照“以水定供、以供定需”的原则，合理调整产业结构和工业布局。缺水
地区严格限制新上高取水项目。淘汰用水效率低、水污染严重的工艺和设备。加
快节水技术设备和器具的研究开发，大力推广先进的节水技术、工艺和设备，组
织实施重大节水示范工程。扩大非传统水资源的利用，加强工业废水循环利用，
建立和完善节水法律、法规，实行依法节水。制定和实施各行业取水量标准，强
化工业节水管理，重点抓好火力发电、纺织、石油化工、造纸、冶金等高耗水行
业的节水工作。积极开展创建节水型企业活动。
2．推动节能降耗和资源综合利用
大力调整结构，促进结构节能和能源结构优化。加快淘汰能耗高、效率低、
污染重的技术、工艺和设备。重点发展节约和替代石油、洁净煤、节电、多联供、
余热余压回收、“三废”综合利用、共伴生矿产资源综合回收利用以及再生资源
回收利用等技术，组织实施重大示范工程，加快企业节能和资源综合利用技术改
造。认真贯彻落实《节能法》，加快制定配套法规。制定完善重点用能产品能源
效率标准，建立能源效率标识制度，继续开展节能产品认证。
3．大力推行清洁生产
切实转变工业污染防治观念，从“末端治理”向预防为主、生产全过程控制
转变，通过完善产品设计，实行原材料替代，调整能源消费结构，改进生产工艺、
技术和装备，实施废物循环利用和综合利用以及改善运行管理等，减少污染物排
放。加快清洁生产立法，制定《重点行业清洁生产技术导向目录》以及《重点行
业清洁生产指南》。在总结10个试点城市和5个重点行业试点工作的基础上，全
面推行清洁生产。
4．发展环保产业
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共犯过限的司法认定
赵丰琳 史宝伦
所谓共犯过限，又称实行过限，是指共同犯罪中实行犯实施了某种超出共同谋议的犯罪范围的行为。共犯过限具有以下特征：首先，它是一种已经发生的客观存在的犯罪行为；第二，这种行为发生在共同谋议之罪的实施过程当中；第三，这种行为是由实施犯实施的，其在主观上表现为故意或过失；第四，这种行为超出了共同谋议范围。可见，共犯过限是伴随共同犯罪而发生的，同时又与共同犯罪有着本质差异，这种差异直接体现为刑事责任承担者的范围的特殊性上。由于共犯过限是由实行犯在实施共同犯罪过程中实施的超出共同谋议范围的行为，其他共犯对这种行为在主观上没有罪过，因此，过限行为的刑事责任只能由该实行犯承担，而其他共犯只承担谋议之罪的刑事责任。值得注意的是，并不是所有与共同犯罪相伴发生的行为都是共犯过限，那种忽略共犯过限的界限，不加分析地将实践中出现的与共同犯罪相伴发生、与共同谋议之罪有着某种差异的行为一概认定为共犯过限的作法是错误的，它会导致刑事责任的错误认定，危害极大。因为如果我们从主观、客观两方面对这种行为进行认真分析，不难发现以下情形：
其一，这种行为虽然是由某一个或某几个实行犯实施而其他实行犯并不明知(这种“明知”包括事后认可)，但该行为并不违背实行犯以外其他共犯如组织犯、教唆犯等的主观意志；其二，这种行为虽然与共同谋议之罪有所差异但并不都是超出共同谋议范围的行为，例如，当共同谋议内容不太明确时这种行为是否属于共犯过限就特别需要仔细推敲。上列情况下我们不能断然否定实行犯以外其他共犯对这种行为的主观罪过。可见，并不是与共同谋议之罪相伴发生所有行为都是共犯过限，那种简单地将这种行为都排除在共同谋议范围之外，进而一概否认其他共犯刑事责任的做法是错误的。只有针对具体情况进行认真分析，找出这种行为与各共犯之间、与共同谋议内容之间的内在关系，才能得出正确结论，做出正确处理。
我国刑法没有对共犯过限及其刑事责任做出明文规定，但刑法关于犯罪、共同犯罪、刑事责任等的有关规定为我们研究、解决这个问题提供了法律依据；同时，我国刑法理论关于犯罪构成的主观要件、客观要件特别是主观罪过与刑事处罚之间关系的理论为我们提供了理论依据。同一般刑事犯罪一样，共同犯罪中各共犯对一种行为刑事责任的承担同样要以其主观上的认识因素和意志因素为前提，如果我们有主观上对这种行为是明知的而且积极追求或放任这种行为的发生，那么他们对这种行为应该承担刑事责任。在实行犯实行的行为超出共同谋议范围的情况下，以及在这种行为是否属于超出共同谋议范围比较难以确定的情况下，对于其他共犯而言，应以该行为是否违背其他共犯主观意志为标准来确定是否属于共犯过限。对于那些不违背其主观意志的共犯，这种行为不属于共犯过限，他们应当同该实行犯一起对这种行为承担刑事责任。因此，在上述情况下，对各共犯的主观意志逐一进行认真分析，确定其主观状态，是认定共犯过限与否的根本途径。
由于共犯的主观意志一般是通过共同谋议的内容体现出来的，同时，共犯在共同犯罪中身份、地位不同会导致其主观意志对整个共同犯罪所产生的影响不同，所以，对共犯主观意志的分析，应从共同谋议的内容以及共犯在共同犯罪中的身份、地位两方面入手，二者不可偏废其一。
首先，要考察共同谋议的内容的明确性。如果共同谋议明确地以某种犯罪为内容，而且对犯罪的具体目标、对象、程度等都有比较明确的意思表示，那么，凡发生了超出共同谋议范围的情况，例如实施了与共同谋议性质不同的行为、实施了超出共同谋议危害范围的行为、实施了超出共同谋议危害程度的行为等都属于共犯过限，其刑事责任只能由该实行犯独自承担；但如果共同谋议内容并不明确具体，而是很概括，在实施过程中一般体现为见机行事、随机应变等，实行犯的行为只要不是明显超出共同谋议范围，都应视为整个共同犯罪行为的一部分，不存在共犯过限问题，按照一般共同犯罪的处罚原则进行处罚即可。
其次，在上述基础上还要进一步考察各共犯在共同犯罪中的身份、地位以及他们在共同犯罪中的具体表现。
一、对于共同实行犯
实行犯是共同犯罪具体行为实施者，他们有着共同的犯罪意图，并且通过各自的行为将犯罪意图付诸实现。实行犯在主观故意上的特点之一就是他们对自己及其他共犯的行为及其社会危害性的认识的联系性，这是确定实行犯刑事责任的主观要件。在共同犯罪中出现实行犯实施了超出共同谋议范围的其他行为时，要注意以下几种情况：
第一，如果其他实行犯自始至终不知道，说明其在主观上对这种行为没有罪过，则该行为属于共犯过限，其刑事责任由该实行犯独自承担，其他共犯只对共同谋议之罪承担刑事责任；
第二，如果其他实行犯当时在场，其在客观上表现为作为——即积极参与或予以协助，或不作为——即不予制止、袖手旁观，从而对实行犯产生精神支持或鼓励，对被害人形成心理压力或恐惧，说明其在主观上对这种行为处于积极追求或放任的状态，这种行为属于临时起意的共同犯罪，不属于共犯过限，凡参与实施的实行犯都应承担刑事责任1；
第三，如果其他实行犯当时不在场，但事后对这种行为予以认可，如大加称赞、参与分赃等，说明这种行为并不违背他们的主观意志，不属于共犯过限，应与该实行犯一起承担责任。
二、对于组织犯
组织犯在犯罪集团或其他共同犯罪中起组织、策划、指挥作用的犯罪分子，他们是共同犯罪故意的肇事者、行为的策划者，是共同犯罪的核心，对整个共同犯罪活动起着支配、制约作用。我国刑法第26条第三款、第四款规定了对组织犯的一般处罚原则，即“对组织、领导犯罪集团的首要分子，按照集团所犯的全部罪行处罚”、“对第三款规定以外的主犯，应当按照其所参与的或者组织指挥的全部犯罪处罚。”
首先，由于比较明确的分工是这种共同犯罪的特点，组织犯有时并不具有实行犯的身份，因此，是否亲自实施犯罪不是确定共犯过限的标准，只要实行犯实施的行为是由组织犯所组织、策划的，这种行为就是组织犯主观意志的体现，他们对这种行为应承担刑事责任。
第二，由于比较明确的目的、比较周密的计划是集团犯罪的特点，犯罪集团的犯罪活动一般具有较明确的内容指向，而这些都是集团犯罪的首要分子(组织犯)决定的，因此，只要实行犯实施的行为是首要分子制定、组织的犯罪计划的组成部分，是为实现整个犯罪计划所必须的，不论行为的性质、危害的范围及程度，都不违背首要分子的主观意志，首要分子都应承担刑事责任，一般不宜从中划定共犯过限；只有在首要分子对所组织的犯罪行为有很明确的要求，特别是有明令禁止性要求的情况下，如果实行犯的行为明显违背这种要求时才构成共犯过限，其刑事责任由实行犯独自承担，首要分子对此不承担刑事责任。
第三，对于不具备上述特点的其他共同犯罪要特别注意在共同谋议的内容不太明确时共犯过限的认定。在这种情况下如果实行犯的行为不是明显超出共同谋议的内容、范围，不是明显违背组织犯的主观意志以及当组织犯对实行犯实行的超出共同谋议范围的行为事后予以认可时都不属于共犯过限，组织犯应与实行犯共同承担刑事责任。
三、对于教唆犯
教唆犯是共同犯罪中犯罪意图的制造者、灌输者，同时他们不直接实施犯罪而是假他人之手实现其犯罪意图，在共同犯罪中扮演幕后策划者的角色。我国刑法第29条第一款规定了对教唆犯一般处罚原则，即“教唆他人犯罪的，应按照他在共同犯罪中所起的作用处罚。”教唆犯在共同犯罪中的作用与教唆内容密不可分，其犯罪意图又是通过教唆内容具体体现出来的。因此，教唆内容的研究是对这类共同犯罪进行研究的关结点。
在教唆犯比较明确地以某种犯罪为内容进行教唆时，如果被教唆人实施了教唆内容以外的其他性质的行为，这种行为即超出教唆范围，教唆犯对此没有主观故意，属于共犯过限，其刑事责任由被教唆人独自承担；如果被教唆人只是实施了教唆之罪，还要区分两种情况：
第一，在教唆犯只是概括地以某种犯罪为教唆内容，对犯罪的具体目标、程度等没有明确的意思表示时，只要被教唆人实施了该犯罪行为，不论其范围大小、程度轻重，都不违背教唆犯的主观意志，不属于共犯过限，其刑事责任由教唆犯与被教唆人共同承担。
第二，在教唆犯以某种犯罪为教唆内容，且对犯罪的具体目标、程度等都有比较明确的意思表示时，如果被教唆人的行为超出教唆范围，即与教唆犯的意思表示不一致，属于共犯过限，教唆犯对这种行为没有主观故意，其刑事责任由被教唆人独自承担，教唆犯只对属于其教唆范围内的行为承担刑事责任。
在教唆犯的教唆内容不太明确或毫不明确时，即概然性教唆情况下，只要由于教唆犯的教唆使被教唆人产生了犯意并予以实施，则不违背教唆犯主观意志，都应视为教唆犯教唆的结果，不属于共犯过限，其刑事责任由教唆犯与被教唆人共同承担2。
四、对于帮助犯
帮助犯是在共同犯罪中起辅助作用的从犯，他们没有直接参加犯罪的实施，但为实行犯的行为创造便利条件。由于帮助犯是在其他共犯的犯意已经产生之后而为其他共犯实现这种犯意提供物质上或精神上的帮助，如提供犯罪工具、犯罪信息等，因此，帮助犯对其他共犯提供帮助时，在主观上对被帮助人的犯罪意图及其本人的帮助后果是明知的，这就决定了帮助犯的行为是有明确指向的。所以，在共同犯罪中如果实行犯实施了帮助犯意图以外的其他性质的犯罪，或实施了超出帮助犯所意图侵害的对象、危害的程序的犯罪，则违背帮助犯的主观意志，属于共犯过限，其刑事责任只能由实行犯承担，而不论实行犯是否利用了帮助犯提供的帮助3。
综上所述，在司法实践中，只有从不同角度认真分析各共犯对共同犯罪中有关行为的主观意志状态，才能正确认定共犯过限及相应的刑事责任，做到罚当其罪、不枉不纵，保证司法公正。
注：
1参见陈兴良《刑法适用总论》(上卷)，法律出版社1999年6月版，第503—504页。
2参见吴振兴《论教唆犯》，吉林人民出版社1986年版，第183—184页。
3参见陈兴良《当代中国刑法新理念》，中国政法大学出版社，第1996年版，第766页、第781—782页。
(作者单位：辽宁省大连经济技术开发区人民检察院)
